南方日报,推进公共产品的高质量供给

来源:http://www.mypv3.com 作者:智能产品 人气:137 发布时间:2019-11-16
摘要:理论上,公共产品具有“非竞争性”与“非排他性”的特征,是由公共部门提供的满足社会公共需求的产品和服务。公共产品的质量对于人们幸福指数的影响非常大,如更高质量的清洁

理论上,公共产品具有“非竞争性”与“非排他性”的特征,是由公共部门提供的满足社会公共需求的产品和服务。公共产品的质量对于人们幸福指数的影响非常大,如更高质量的清洁空气、公共卫生、公共秩序、公共安全乃至公平正义等,因此,推进公共产品的高质量供给,有利于解决新时代人们的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。改革开放40年来,我国公共产品的供给不断升级,先是从无到有的数量型供给,逐渐提高为追求技术升级的质量型供给,目前正处于理念创新的高质量供给阶段,比如基础设施的标准化与自动化、城市建设的信息化与智能化,等等。

党的十八届五中全会提出,要坚持共享发展,必须坚持发展为了人民,发展依靠人民,发展成果由人民共享,作出更有效的制度安排,使全体人民在共建共享发展中有更多获得感。共享发展理念的首次提出,不仅对公共服务问题的关注达到了一个新的高度,而且为公共服务发展也提出了更高的要求。坚持共享发展理念,实现共享发展,就是要坚持制度创新,提高制度执行力,让广大人民群众有实实在在的更多的幸福感,同心同德,共同步入全面小康社会。

  南方日报11月29日A07版讯 昨日召开的佛山市绩效管理工作推进会透露,佛山将于明年1月1日起推行绩效管理试点,纳入绩效管理的对象单位包括上级驻禅部门、各区、市级机关和佛山军分区机关共89个单位。   根据会上公布的《佛山市绩效管理暂行办法》及《佛山市绩效评价指标体系指标与权重设计》,绩效管理的范围覆盖各区、市级机关、公共政策、政府投资项目及财政专项资金、市委市政府中心工作等。   贯彻落实十八大精神,作为全省绩效管理试点,佛山新的考评体系有哪些创新?从指标权重中如何看待佛山发展“风向”?此举还将牵动佛山改革的哪些“神经”?

如何评价公共产品是否高质量

第一、进一步健全公共服务供给机制。一是要适应经济新常态,创新公共服务投入机制。在充分发挥政府主导作用的前提下,重视社会力量参与公共服务供给,积极营造社会组织发育成长的空间和制度环境。充分发挥社区、专业合作组织和私人组织等主体的积极作用,实现公共服务供给主体多元化和供给竞争化,有效增加公共产品和服务供给,满足社会公众的迫切需求。二是要建立健全政府购买服务机制。要加强购买服务过程的动态监管,提高合同管理能力,推动制定和实施政府购买服务目录、政府转移职能目录和社会组织承接政府职能目录,完善信息公开、资金审计与监管、公共财政等相关制度,将制度监督与社会监督结合起来。二是要健全公共服务供给监督机制。构建多方主体参与的监督体系,加强人大、审计、预算、监察和社会公众、新闻媒体的监督,将政府公共服务建设置于公众视野之下,从而提高公共服务供给效率。三是要完善公共服务评估机制。制定相应的奖惩机制与资源分配机制,将评估与中央对地方公共文化财政资源的投放、地方政府公共服务文化部门官员的升迁以及地方公共文化服务示范区的评选等方面直接挂钩,公共服务供给的效率就会进一步提高。

89单位“应考”社会公正所占权重最高

公共产品的“公共性”,决定了对其质量的评价不能简单等同于对私人产品质量的评价。并且公共产品是否高质量,也不能简单地以达到某个静态的指标来衡量,因为公共产品的提供是一个持续的过程,是能够在提供的过程中不断提升其质量的。更为关键的是,公共产品的质量水平是受到财政收入的约束的,现有的财政收入要能够支撑高质量公共产品的持续供给。笔者将公共产品的质量表述为:公众获得、享用公共产品的实际水平、可获得性、及时性、经济性和准确性。由此可见,公共产品的提供者不仅要考虑客观质量即公共产品本身的质量,更要重视主观质量即公众对公共产品的满意度。

第二、要切实抓好公共服务供给的政策落实。一是要转变政府治理理念,更加注重社会公平。在政策制定的过程中,要始终秉承公平正义的价值理念,从全体社会成员的切身利益出发,通过建立城乡统一的公共服务制度,保证城乡公共服务的均等化和公平化。二是要大力推进事业单位改革,更加注重激发活力。引入市场竞争,以公共利益为导向,平等对待社会组织参与提供公共服务,逐步建立政府与事业单位和社会组织以服务为轴心的新型政社关系。三是要积极培育社会组织,更加注重参与动力。使其成为公共服务供给的重要主体,建立政府投入、社会参与的社会组织孵化平台,进一步落实各类社会组织扶持政策,引导公共权力和资源在社会组织生态系统内部合理流动和运行。四是要转变政府绩效考核的价值导向,更加注重激励机制创新。要改变过去重经济总量、项目数量、指标落实情况的政绩观,以社会效益和公众满意度来衡量政府提供基本公共服务的成效,提高公共服务公众满意度和社会效益在政府绩效考核中的权重,以此来约束、引导政府部门和官员的行为,提高政府在基本公共服务供给公平的落实。

  “绩效管理对象包括上级驻禅部门、各区、市级机关和佛山军分区机关。市级机关不仅有市政府职能部门,还包括市人大办、市政协办、市纪委、市委办,此外,佛山军分区政治部、佛山银监、佛山供电等也被纳入其中,共有89个单位,范围之广在全国是唯一的。”佛山市绩效办副主任周文介绍。所有单位被分成五类,第一类是各区,第二类是经济建设与管理类机关,第三类是社会建设与管理类机关,第四类是党群综合类机关,第五类是上级驻禅部门和佛山军分区机关。   参与指标体系构建和权重设计的华南理工大学政府绩效评价中心主任郑方辉教授介绍,绩效考评的内容除中心工作外,还覆盖公共政策、政府投资项目及财政专项资金等领域,并可根据发展需要调整绩效管理的范围。   笔者从《建议稿》中获悉,市对五区考评权重中社会公正占20%,超过经济发展,该指标主要涉及公共卫生、公共教育、社会保障、公共安全等公共服务以及城乡居民收入比等。经济发展与环境保护持平,均占15%。其中,GDP增长率指标权重为3%,低于财政性环保投入支出水平的5%,与党风廉政综合指数、改革创新综合指数一致。

从形态上来划分,公共产品分为有形公共产品、无形公共产品与混合型公共产品三类。有形公共产品,是以实物产品的形态存在并以其物质属性提供效用的公共产品,如城市广场、道路、防洪堤坝等基础设施类公共产品;无形公共产品,是以某种服务形态或通过一组服务所产生的某种集合效应的公共服务,通常以公共部门提供的“秩序”“安全”“公正”为典型代表;混合型公共产品,是有形实物与相应服务有机结合、共同提供的公共产品,如义务教育、科学知识、医疗卫生、环境保护、社会保障等。

第三、更加注重公共服务供给的精细化。一是要明确基本公共服务的标准和范围。针对人民群众最为关注的现实利益需要,按照责任与能力对等、需求与可能结合的要求,将基本公共服务均等化的重点确定在公共就业服务、社会保障、保障性住房、义务教育、基本医疗卫生、公共文化体育、福利救助服务等领域,并优先考虑制度覆盖城乡全体居民,逐步提高统筹层次和保障水平。二是要构建公共服务供给的精细化机制。要保障基本公共服务体系规范有效运转,实现可持续发展,必须处理好政府与市场、公平与效率、激励与约束等关系,形成以基本公共服务项目为基础,激励与约束并行、动力与压力并举、效率与效益并重的管理运行机制,面向基层、服务基层的专业人才培养机制,上下联动的分工协作机制,主体多元、竞争有序的服务供给机制。各级政府要时刻关注广大公众需求,根据所获得的社会公共服务需求信息,以提高群众满意度为目标,合理地配置公共资源,有针对性地提供公众急需的公共服务。三是要加强基层公共服务机构的设施和能力建设,形成县、乡、村和社区基层提供基本公共服务的平台和网络,注重公共服务供给的重心下移,把更多的财力、物力投向基层,把更多的人才、技术引向基层,切实增强基层的服务能力。四是要建立政府回应机制。各级政府在制定和落实公共服务供给政策时,不仅要符合社会公众的利益,而且要对公众提出的关于公共服务的意见、建议和批评等信息能及时获取并做出积极的回应,要给予公众满意的答复。通过对公众需求的回应和双方的互动沟通,不断了解公众的需求变化,及时调整公共服务供给,实现公共服务供给的精细化。

厘清职能任务与行政体制改革联动

评价公共产品的质量,要从需求与供给两方面来进行。从需求方面评价公共产品的质量,需要明确提供公共产品的目的是满足公共需求,让公众满意是重要目标,无论哪种类型的公共产品,只要提高了公众满意度,就相当于提高了公共产品的质量。当然,从需求方面来评价公共产品的质量,是公众在自身认知范围内的主观质量评价,会受个体特征、辖区经济发展水平、服务接触、互动关系等多种因素的影响,尽管如此,对需求的重视仍然是推进公共产品高质量供给的重要途径之一。

  佛山市绩效管理试点工作领导小组办公室负责全市绩效管理日常工作的组织、指导、评价、综合协调、监督和绩效档案建立、管理工作。市绩效领导小组组长由佛山市市长刘悦伦担任。   会上强调,此轮绩效管理试点从明年1月1日起实施,“引入第三方专业机构、社会公众、企业、媒体和‘两代表一委员’等社会力量参与,不断提高绩效管理的科学化和民主化水平。”据悉,接下来各考核单位将制定年度绩效目标蓝皮书,于每年3月底前报市领导小组审核,经市委、市政府批准后向社会公布。   “目前指标及相应的权重还会结合相关建议再作调整,由于此前已征求各方面的意见,调整应该不会太大。”周文介绍。   他认为,此项工作与佛山正在进行的深化行政体制改革有联动性,“比如目前行政体制改革还在进一步梳理部门职能,也只有厘清职能才能明确工作任务。”

从供给方面评价公共产品的质量,需要考虑的因素更多更复杂,三种类型的公共产品各有侧重:评价有形公共产品的质量,主要有两类评价指标:一是经济价值度量,即此类公共产品在财政投入环节是否有更高的性价比,高质量的公共产品要求其各项技术指标均应达到相对更高的标准;二是社会价值度量,这是必不可少也是需要侧重的部分,一般采用时间价值和生命价值进行衡量,显然,在经济成本一定的情况下,社会价值越大,其质量越高。如修建道路,直接经济成本就是修建道路有关的实际财政支出,即所需要公共投入资金的总额,包括占用耕地、拆迁移民补偿等;其社会价值就是交通便利节约了公众的交通时间,甚至保护了生命,可以采用节约的时间价值和保护的生命价值作为度量指标。如果能把间接的成本(如对移民的负面影响)与间接社会价值(促进附近地区经济繁荣)都列入评价体系,就更完备些。

纵深佛山以制度保障“民考官”公众满意度计入当地经济建设与管理类指标考核1降低GDP增长权重?“美丽佛山”更重公正环保

评价混合型公共产品的质量,其评价指标由有形和无形两部分构成,有形部分比照上述评价方法,无形部分主要表现为相应的“对人的服务”的评价,“对人的服务”的价值越大,此类公共产品的质量就越高。对服务是否高质量的评价主要是通过降低甚至摈弃传统数量型评价指标权重,强调甚至彻底采用质量型评价指标;有形与无形两部分的价值可以分别度量,或是侧重无形部分的组合度量。如义务教育,有形部分主要是学校设施设备,无形部分主要是教师教育服务,降低“设施投入占比”“生师比”等指标权重,增加“高学历高职称专任教师比例”“专任教师的培训支出占比”等质量指标权重;再如基本医疗,有形部分主要医院设施设备,无形部分主要是医生诊疗服务,要提高“每千人口执业医师”指标权重,并细化“执业医师”的学历与职称结构等质量指标。

  佛山市对五区的绩效评价建议中,客观评价占80%,包括经济发展、社会公正、过程推进、环境保护、行政成本五项;主观评价占20%,主要指满意度。其中,经济发展与环境保护权重均为15%,前者包括经济增长、质量结构、发展潜力、人民生活四大方面,而GDP增长率所占权重仅3%,低于环保财政投入水平两个百分点。   “我们调查发现,佛山对经济质量和潜力的重视度高于增长率。”省政府绩效管理研究会副秘书长姜国兵说,“相对其他地区,佛山更突出公正、环保,若按这样的考核,势必推动各区加强环保、公共服务领域支持力度。”   佛山市有关方面指出,降低经济增长的考核,并非不重视经济增长,“经济增长还是基础,但对于早已进入转型期并且正加快升级的佛山,环境、社会公共服务均等化若跟不上就不是‘美丽佛山’。十八大报告首次将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列,佛山对环保的重视也提到了新的高度。”

评价无形公共产品的质量往往从对监管部门工作效率的评价入手,即监管部门的工作越公正越有效率,公共产品的供给质量越高。比如对公共安全的评价,像药品安全、网络安全、金融安全等,都转变为对药品监管、网络监管、金融监管等工作的公正和效率的评价。基本上绝大多数无形公共产品质量的评价归根到底都是对公共部门主要是政府监管部门工作效率和公平公正程度的评价。

2如何避免多头考核?各级绩效考核“三统一”

如何推进公共产品的高质量供给

  “目前国家、省对佛山的考核涉及百余项,几千个指标,其实有些指标的考核有重复性,比如科学发展观的考核与幸福佛山建设考核就有一部分子指标相同。”佛山市有关工作人员介绍。   周文介绍,为解决这一问题,也为了更好地对国家、省、市绩效考核进行统筹管理,佛山实行“三统一”:统一评价组织体系、统一评价技术体系和统一结果运用。“今后将建立信息系统,以绩效管理为平台统筹各类考核评价工作,原则上,全市各类考核评价工作均应纳入绩效管理体系中,统一组织实施,今后提出新的评价要求要征得绩效管理工作领导小组同意或备案,避免多头评价、重复考评。这也是佛山的最大特色。”   他说,佛山作为全省试点,探索建立这套指标系统,也需要省的支持。目前,佛山已向省申报政策和先行先试的支持。

实现高质量的公共产品供给,需要转变政府单边驱动的公共产品供给体制,以公众需求为引导,以公众满意为宗旨,树立质量至上的理念,建立供给与需求的良性互动。

3满意度谁说了算?专家公众领导多方评议

一是调动需求侧的积极性。利用大数据技术构建公共产品质量管理系统,让公众全过程参与公共产品的供给,以此来推动其高质量供给,形成公众参与型、协作型的公共产品供给机制。采用大数据技术,能够更准确地定位与公众偏好相匹配的公共产品。有效的公众参与和利益表达机制能够使公共产品的供给更契合公众的需求,且公众参与的程度越深,与政府的沟通越透彻,政府的回应越及时,公众就越能理解政府的行为,增强对政府的信任,政府公信力就越强,这也有助于提高公众对公共产品主观的质量评价,从而提升公众满意度。

  笔者发现,在经济建设与管理类的指标体系中,主观评价占三成,区的考核中主观评价占两成。   “绩效考核是为了提高机关工作效率、增强执行力和公信力,推动机关转变作风,过去,我们进行客观评价,这次我们引入主观评价,包括社会满意度、领导满意度或机关满意度。主观评价采取专家评审、公众评议和领导评价等方式。市绩效办委托专业机构综合采取多种方式,组织社会公众对评价对象进行评议。”周文介绍。   姜国兵认为,权重的设计体现各部门将被置于公众平台接受评价。

二是提高供给侧的效率。为推进有形公共产品的高质量供给,要继续深入推进公共财政预算绩效管理,在投入环节引入市场竞争机制,在分配环节重视社会价值与公共利益。为推进混合型公共产品的高质量供给,要在政府政绩考核中强化混合型公共产品的质量考核权重,强化“对人的服务”的质量考核指标及其权重,以此来引导公共财政支出结构的调整。涉及到基本公共服务,在分配环节更要注重“普惠性”“可及性”及区域“均衡性”,进一步完善财政转移支付制度,深入推进“民生财政”建设,逐步实现基本公共服务均等化目标。为推进无形公共产品的高质量供给,需要建立一套公正有效的规则,比如法律法规,还要有健全有效的实施机制,没有健全有效的实施机制,公正的制度与规则依然形同虚设,健全有效的实施机制能够避免有法不依与行政权力错位的出现。

4将公开“三公经费”?经费增长率或率先公开

(作者:张冬梅,系中央民族大学经济学院教授)

  行政成本也是考核体系中的一级指标。其中,“三公”消费增长率和支出水平分别被纳入区和市职能部门考核。   有了“三公”消费支出情况,是否意味着佛山未来有条件公开“三公”消费?对此,周文认为,财政部门正在进行相关的工作。笔者也看到,财政透明度作为一项子指标权重占1.5%。财政部门应根据各单位的绩效评价结果,及时调整和优化预算支出的方向和结构,合理配置资源,提高财政资金的使用效益和效率。   姜国兵介绍,财政透明度指土地出让金、“三公”消费、政府负债信息、年度决算报告、年度预算外活动、债权和金融资产公开度等情况在网上的公开情况,“公开的尺度还没定稿,现在只是征求意见,经费增长率或会先公开。”

5如何据考核结果奖罚?或问责“不合格”单位领导

  佛山正在探索公务员薪酬制度改革,绩效管理试点后,是否意味着佛山公务员绩效工资将随之调整?对此,周文透露:“过去是对单位考核,若是被评为优秀就发相应的奖金,每个单位都一样,今后不再‘一刀切’。”   绩效评价结果分为“优秀”、“良好”、“及格”、“不及格”四个等级。对结果为“优秀”、“良好”等级的单位,将给予通报表彰、嘉奖、记功等奖励。对结果为“合格”等级的单位,根据不同情况分别给予责令限期整改、通报批评。对结果为“不合格”等级的单位,对主要领导或分管领导诫勉谈话,并可根据实际情况对主要领导和分管领导以及相关责任人启动行政问责程序。   此外,党风廉政建设综合指数与GDP增长率的权重相同,且是首次提出这一概念。对此,姜国兵介绍:“党风廉政建设指数由佛山市纪委具体制定,具体标准还未定。”据了解,指数包含许多具体指标,比如贪污腐败案件数等,接下来将会明确。

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