在总结经验的基础上不断深化改革,下农村土地

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摘要:【纪念改革开放40周年】 张守夫、张少停 导读:中国革命走的是“农村包围城市”的道路,获得了成功;中国改革也是走的“农村包围城市”道路,取得了成就;中国改革现在已经进入

【纪念改革开放40周年】

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张守夫、张少停

导读:中国革命走的是“农村包围城市”的道路,获得了成功;中国改革也是走的“农村包围城市”道路,取得了成就;中国改革现在已经进入到了关键时期,进入到了攻坚阶段,综观整个改革进程和改革领域,通盘考虑中国改革的难点,笔者认为,还需要开展一场“农村包围城市”的改革。

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土地产权关系问题是整个土地制度改革最基础、最核心的理论问题,中央提出的农地所有权、承包权和经营权“三权分置”理论,是中国农村土地产权制度改革的重大突破“是对中国结构变革环境下人地关系和经营主体变化的回应,急需在理论、政策和法律层面展开研究,不仅如此,还必须深化集体所有制改革,惟有如此,才能解决中国农村发展面临的制度困境”。但是“三权分置”理论蕴含着极其复杂的法律关系和利益诉求,如果理不清“三权关系”这个基本问题,不仅难以保证中央提出的“三条底线”战略的落实,而且也无法解决国家对土地管制与市场对土地资源配置之间的矛盾,同样也不能为农村宅基地“房地分离”和集体经营性建设用地入市政策提供坚实的理论支持。所以,中央于2014年11月颁布的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出:“抓紧研究探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式。”解决“三权分置”关系问题成为整个土地制度改革和土地法律修订的理论前提。

为什么这样说,理由在于:

1978年,全国上下开展了一场关于真理标准问题的大讨论。这场大讨论长达半年之久,广大的干部、知识分子都参加了这场史无前例的大讨论,从这次大讨论开始,我们不再以“本本”作为唯一的指导,在这样的氛围中,1978年12月召开了党的十一届三中全会,作出把工作重点转移到社会主义现代化建设上来和实行改革开放的决策。

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一、农地“三权分置”政策的时代意义

第一,中国诸多问题仍然集中在农村

十一届三中全会明确了农村改革的取向,即必须首先调动我国几亿农民的社会主义积极性,必须在经济上充分关心他们的物质利益。安徽、四川等省份陆续开展家庭联产承包责任制,在自愿的前提下提高了农业的生产效率,实现了粮食的增产,解决了温饱问题。城市居民也因此得到了方便。许多城镇出现了农民个体合作办起的农贸市场,从蔬菜、瓜果到猪肉、牛羊肉等都有出售。后来,一些城市原有的凭证购买粮食和肉食的情况消失了,棉花、布匹也取消了凭证购买。人们可以在农贸市场上买到布匹和成衣,大量农民参与经营布料和服装购销,福建、浙江、广东、武汉、上海等地的街头挂满了待出售的衣裤,沿海城镇的街头一片繁荣景象。

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“三权分置”提出的时代背景

过去有人说:“农民真苦,农村真穷,农业真危险!”现在应改为“农民真老,农村真空,农业还是危险!”前年本人做了一个亚洲开发银行项目,走了不少农村,看到的是:

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当代中国农村土地产权关系变化,是由中国社会急剧转型下的农村人口大量转移所引起的。而农村人口大量转移有三个原因:一是现代农机的使用和农业生产力水平的提高,不需要那么多的农民种地;二是市场经济的实施,自动调节农民离开获利更少的农村、向更赚钱的城市转移;三是国家主导的城镇化战略、户籍制度改革和社会保障制度的实施,主动引导农业人口快速大量向城市转移。现时代正在发生的历史性农村人口大量转移,直接解构了农户承包权和经营权的统一,全国普遍出现了承包权和经营权的“两权分离”现象。这种因人口转移引发“两权分离”的客观“自然”现象,不同于20世纪80年代因改革政策“人为”引发的集体所有权和集体经营权“两权分离”的现象,说明这次土地产权关系变化具有某种历史的必然性。中央提出的“三权分置”理论和政策就是对农村广泛存在的这种客观现象的理论总结和提升。

农民真老:基本上是老弱病残者呆在农村,种田种地的农民平均年龄大约50岁以上,40岁以下几乎没有人会种田种地了。中国快速的工业化,把绝大大多数农村劳动力卷入了城市,二十多年的民工潮,留下来的呆在农村的,仍然以种地为生农民,主体部分是五十岁以上的农民。也就意味着将来没有人会种田了。

20世纪80年代,在城乡各地还出现了一种新现象,这就是乡镇企业的兴起。

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农村人口大量转移所造成的“三权分离”后果就是经营权流转现象,这是农村集体土地产权出现有限市场化的表现。不可市场化的土地所有权和承包权与可市场化的土地经营权的结合,使“三权”关系结构更加复杂化,产生出多种土地产权关系结构。不论“三权关系”能否并行不悖、是否存在着内部的逻辑矛盾,但与现有的土地法律体系发生严重冲突。政策指向现实和未来,目的是要解决实际问题;而法律不仅是滞后的,而且要确保法理上的逻辑自洽。在土地法律的修订中,既要保证落实中央的政策以解决实际存在的问题,又要在法理上自圆其说,还要在逻辑上不自相矛盾,确实是一个巨大的难题;尤其是确保中央的“三条红线”不能破的硬性要求的前提条件下。可以说,中央顶层设计的农地“三权分置”的理论和政策,是迫于中国复杂的农地问题倒逼出的一项新的制度安排,它显然突破了现有的土地法律体系和框架。但这个政策设计是否能够行得通还需要通过试点实践才能证明。“农村土地制度是农村集体经济组织制度、农业基本经营制度、农村村民自治制度的基础。农村土地制度改革牵一发而动全身,必须坚持按照“守住底线、试点先行”的原则,谋定而后动。”

农村真空:过去一些年说,农村里留下来的都是“三八部队”,现在到农村看看,只剩下“九九”部队了。农二代,如果不是残疾,不孬不傻,基本上都能够上学,上学后也基本上留在城镇,不会留在农村种地。户籍人口城镇化率大约在37%,常住人口城镇化率在53%。也就是说有16%的人口游离于城市和乡村之间。很明显,农村社会问题将越来越严重。

农贸市场的出现,最初是为了方便农民推销自己家庭中的农副产品,如蔬菜、水果、粮食、肉类等。当时,对生产资料的需求量很大。到处在盖房子,包括农民的住宅,但砖瓦不敷需要,水泥、石灰、木料、油漆等都是市场上的紧缺物资,常常通过“后门”才能买到,否则有钱也买不到生产资料。这种情形促使农民走上了自己生产和销售生产资料之路。

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农地产权关系的历史演变

农业还是危险:农村土地抛荒现象比比皆是,或者短期耕种,已经进城农民工,在种植和收获季节,匆匆忙忙回到农村抢着种上庄稼,其余所有农田维护全部交给老人,主要依靠农药和化肥维持产量,土地板结,农药污染越来越严重。虽然,有关媒体报道,年年大丰收,真不知是如何丰收的。即使丰收了,农药残留,土地污染,长期依靠高投入,维持高产量,将来农业怎么办,仍然是一个危险的问题。

以家庭为单位的农民成为新的生产资料生产者,从而扩大了农村生产资料的产供销范围。这些农民生产出来的建筑材料和产品,很快就改善了市场上建筑用生产资料供不应求的状况。这一模式推广开来,便在生产要素的供给方面打开了一条新路子。比如在煤炭供给方面,在计划规定的煤炭供给以外,又形成了农民经营的小煤窑,有了这部分增加的供给,才使煤的供应能够满足国内生产生活对燃料的需求。计划体制在建筑材料领域、煤炭领域被打破了。生活用品方面的情况与此相似,不少中小企业应运而生,与国营企业共同竞争,日益引起了社会各界的注意。这就是20世纪80年代的经济状况,一批又一批的生活用品和生产用品,既依靠国有企业提供,更依靠新涌现的民营企业提供。

“十二五”规划纲要明确提出,在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化。今年初召开的中央农村工作会议再次强调同步推进工业化、城镇化和农业现代化。实现“三化”同步,薄弱环节是农业现代化。完成农业现代化这一关系改革开放和现代化建设全局的重大任务,必须立足我国基本国情,着力解决好如何稳定和完善农村基本经营制度、如何完善农村土地制度、如何加快推进农业科技创新、将来谁来种地、农民工如何融入城市等问题。

从历史的角度看,改革开放后的集体所有制与人民公社时期的集体所有制完全不同,本次新土改后的集体所有制也与现行的集体所有制有所不同,“经过20世纪80年代前期家庭联产承包责任制改革和90年代中期乡镇企业改制,以及后来的农村税费体制、“四荒”拍卖、草原承包制度、集体林权制度、小型农田水利体制等一系列改革,农村集体所有制的存在范围、实现形式乃至集体所有制下的产权结构都发生了深刻变化。”“三权分置”的农地制度具有深厚的历史基础,是对现行农地制度的继承和发扬,能够实现公平与效率的有机统一。人民公社时期的集体所有制是集体所有权和经营权统一,改革开放后的集体所有制是集体所有权和经营权分离,本次改革的集体所有制是集体所有权和农户承包权即土地经营权进一步分离,即从两权统一,到两权分离,再到今后的三权分离。差别的最大特点是在经营权上。所以,中国农村集体土地产权经历了两权统一、两权分离到三权分离的历程,即土地所有权和经营权的两权统一、土地所有权和承包经营权的两权分离、土地所有权和承包权及经营权的三权分离的历程。这一历史时期,出现了农村集体土地产权结构的四种形式:土地的集体所有权+集体使用权的形式、土地的集体所有权+农户承包权+自家农户经营权的形式、土地的集体所有权+农户承包权+个体农户经营权的形式、土地的集体所有权+农户承包权+新组合的集体使用权的形式。然而,在整个土地产权演变的过程中,集体土地所有权权属的法律规定在本质上没有改变,改变的只是土地使用权即经营权。但由于历史性地发生农村人口大量转移的城镇化现象,集体土地所有权主体发生了结构性的变化,可土地所有权主体的法律规定没有改变,导致现有土地法律体系与现实发生了尖锐的矛盾。

第二,新型城镇化遇到了两难的窘境

农业现代化主要指从传统农业到现代农业转变的过程。农业现代化不仅是农业生产手段的现代化,还包括农业制度的变革。在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化,是关系全面建设小康社会和现代化建设全局的一项重大任务。推进农业现代化,必须充分认识我国的基本国情和发展阶段,必须顺应世界农业发展的普遍规律和发展趋势,必须充分考虑我国农业现代化新阶段所遇到的主要障碍和需要解决的突出问题。

“三权分置”的本质及意义

新型城镇化关键是人的城镇化。人的城镇化,绝不是农民工的城镇化,而是进城农民及其家庭成员的市民化。所以,有就业能力的城市,不愿意接纳农民工及其家庭市民化;就地就近城镇化,却没有就业的可能。

对于20世纪80年代的情况,我们可以得出什么样的经验和反思呢?我个人认为有三个问题值得经济学界思考。

采取什么样的模式——毫不动摇地坚持农业家庭经营方式

从法理角度看,承包经营权分为承包权和经营权的本质是把物权性质承包权和债权性质的经营权分开,否则,“承包经营权流转”究竟是物权流转还是债权流转就说不清了。承包法规定承包经营权可以流转,但政策规定承包权不能流转。这是一种自相矛盾的法律冲突。所以,农村土地改革要实行“三权分置”。

从城市角度看,东部沿海城市就业机会多,收入高,需要劳动力多;但是,只要创造财富的人,不想要负担。城市剥夺农村,东部剥夺中西部,农民工的青春年华奉献给城市,却无法享受经济发展的剩余和红利。

第一,20世纪80年代初实行承包制的改革是有成效的,农业的生产效率有了显著的增加,但当时没有提出农村土地流转问题。农村土地流转是进入21世纪才发生的。准确地说,是21世纪第二个十年才开始推广的。根据中华人民共和国宪法,农民的承包地是属于国家的,农民拥有承包经营权,可以出租自己的承包经营权,但不得改变承包经营权的性质。有了宪法的这一规定,农民的承包经营权就受到了法律的保护,农民的相关权利不受侵犯。在承包经营权的框架下,农民能够扩大经营,把自己的家庭农场转变成规模更大的农场。从小规模的家庭经营演变成为有一定规模、利用先进的农业机械、符合时代要求的现代化农场,农业的生产效率得以提高。这些都是在土地确权以后出现的新变化。

家庭经营现在是、将来也是我国农业最基本的经营形式。现阶段工商企业大规模租种农地,不符合我国基本国情。应坚持“让农民种自己的地”、“让更少的农民种更多的地”。

“三权分置”理论和政策的战略目标是明确的,从重要性而非逻辑顺序倒置看“三权”关系更为清晰:第一,搞活土地经营权,不仅是为了实现符合中国国情的适度规模经营的现代农业生产,更重要的是解决谁来种地的现实问题,以确保国家粮食安全和13亿中国人的吃饭问题;第二,稳定农户承包权长久不变,不仅是确保近三亿农民工的土地产权利益不受损害,更重要的是在中国当今特定的历史转型时期内防止亿万失地失业农民形成城镇化的“贫民窟”,达到经济“蓄水池”和社会的“稳定器”的政治战略目标;第三,巩固农地的集体所有权,不仅是确保中国社会主义经济制度的根基,更重要的是集体土地所有制仍然是最符合中国农情的实现农村小康社会的制度基础。总之,对于“三权分置”,关键是要合理界定农地所有权、承包权、经营权的范围。综合权衡基本国情、路径依赖、改革成本,下一步应按照“落实集体所有权、稳定农户承包权、保护土地经营权”的思路,进一步明确三者在占有、使用、收益、处分方面的权能边界保留进城农民承包权的二难抉择

从农民工角度看,农民工进城为其提供劳动力可以,但是,要享受城市的公共福利,却不可以。农民工就医、养老、子女上学,想在城市里达到与市民一样的待遇,那是不可能的。

第二,中国人口众多,农村人口占据了大多数,就业问题始终影响到农村的兴衰。特别是农村人口进城谋生之后,进城的农民工如何安心地工作,他们的子女如何入学、在将来如何能够在城镇中谋得一个好职业,等等,都是广大新市民特别关心的问题。从宏观角度来看,虽然可以吸纳一部分有技术有专长的农民工落户,但特大型城市可以容纳的农民工及其家属仍是有限的,只要政策适当,能够较多地吸收农民工的应当是中小城镇。无论是特大型城市还是中小城镇,吸纳农民工并安置农民工家属都是重要的大事,涉及农民工幼孩的照顾、学龄儿童上学、老人的就医等。自20世纪80年代以来,这些农民工进城后必须面临的问题,在很长一段时间内没有得到足够的重视,现在各地方政府都在弥补这方面的不足。当然还要看到,随着工业化、现代化的不断推进,随着城市人口的不断集聚,城市当中服务业获得了快速的发展,并提供了大量新的就业岗位,这在相当大的程度上吸纳了农民工及其家属就业。除了留在城市,有些外出打工的农民,先外出学艺,积累一定的经验和技术以后,便回家创业。

从世界各国农业发展的实践看,农业现代化主要有四种模式:一是以美国、加拿大、澳大利亚等国为代表的地多人少的发达国家,有大量可垦耕地。劳力紧张,所以选择了发展大规模家庭农场的道路。二是以日本、荷兰等国为代表的地少人多国家,耕地有限,选择了发展小规模家庭农场的道路。三是以德法等国为代表的资源禀赋状况介于前两类之间的国家,选择了发展适度规模农场的道路。四是以巴西、阿根廷等为代表的拉美国家,选择了大规模农场和小农户并存的发展道路。可见,各国农业经营体制主要是实行自然人为基础的家庭农业经营体制,公司法人农场只占很小的比例。美国10个农场中有9个是家庭农场,公司制农场占很小的比例。而且,公司制农场的85%是家族公司。

当问题复杂到搞不清的时候,紧紧抓住人的利益问题不放,那么就可以冲出一条明路来。要知道,不论是工业化、城市化、农业现代化、信息化,还是什么“化”,都是为了人的幸福和利益服务的手段,人的利益才是目的。土地制度改革问题复杂,那么,我们问“土改”对什么人有利?

所谓的半程城镇化,无外乎就是只允许农民到城市来为城市建设服务,就是不能够享受与市民一样的国民待遇和公共福利。

第三,20世纪80年代甚至90年代存在的粗放式生产方式造成的环境污染,全国上下都对此深有体会,现在不少地区都在认真对待环境问题。不顾生态环境盲目发展经济而造成污染,这是不可忘掉的教训,今后开发农村尤其要把这个教训牢记在心。

家庭经营成为最普遍的农业经营形式,是由农业的产业特征决定的。农业生产的基本特点是空间分散,且必须对自然环境的微小变化做出及时反应,这使得农业生产的监督成本较高。农户家庭成员之间的经济利益是高度一致的,不需要进行精确的劳动计量和监督。以家庭作为农业的基本经营单位,劳动者具有很大的主动性、积极性和灵活性,不仅能够对农业劳动全过程共同负责,对农业最终产品负责,而且可以对各种难以预料的变化做出比较灵敏的反应,这正适合了农业作为生物再生产过程的特点。较之其他经营方式,家庭经营在农业中具有更好的适应性。

根据国家统计局抽样调查结果,2015年农民工总量为27747万人,比上年增加352万人,增长1.3%。显然,中央不能弃2亿多农民工这个庞大的群体的利益于不顾,不能只想着农业现代化,不能把这么大量人口扔给城市。如果城市没有能力解决此2亿多人口的就业和住房问题、任其形成贫民窟,那么进行土地制度改革有什么意义?

城市政府不愿意负担城镇化的成本。中国经济发展水平差异,不同的省份、不同的城市,公共服务水平差异较大。平等公共服务投入来看,在上海,如果一个农村人口进城可能是三四十万,中部地区省会城市可能二十万上下,一个县城可能是几万。而且,还有很多类别人口城镇化问题,譬如,本地农民城市化,外地农民在本城实现城镇化。很多发达城市,外地人口和外地农民工已经超过本地人口。这些城市只想享受人口红利,不想承担责任和负担。

家庭经营不仅适应以手工劳动为主的传统农业,也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业。目前,我国有2.2亿个农户,户均土地经营规模不到0.6公顷,这种小规模土地家庭经营格局是由我国人多地少的基本国情决定的。像良种、化肥、农药、灌溉技术等这些生产要素,它们的应用与农户土地经营规模关系并不大,大农场可以用,小农场也可以用。而像农业机械这类生产要素,虽然在小农场上使用会受到一定的限制,但农户通过购买适宜的农业机械或购买社会化的农业机械服务,同样也能提高农业机械化水平。这说明小规模土地的经营者照样可以使用各种现代生产要素。家庭承包经营蕴藏着巨大的潜力,具有广阔的发展前景。在我国农业现代化过程中,不存在生产力水平提高以后改变家庭经营主体地位的问题,家庭经营现在是、将来也是我国农业最基本的经营形式。

因此说,农村土地产权关系如此错综复杂,以至于当我们理不清复杂关系的时候紧紧抓住“利益”问题,可以成为战略分析的突破口。如何坚持土地承包权长期稳定,如何保障已分化的近九亿农村户籍人口群体的利益都不受损害,这是国家战略决策的难题“是否保留三亿进城农民承包权”就是这样二难抉择的战略问题,其不同选择结果直接影响着农村土地“三权关系”的不同性质和走向。

说没有城镇化,他们已经在城市;说城镇化了,他们还不是市民,没有享受同等市民待遇,更谈不上同等国民待遇,更更谈不上同样享受改革发展的实惠。

当前,新的供给与新的需求,都有利于推动我国经济的发展与社会的进步。然而,形成新的供给或新的消费并不容易,甚至非常困难,原因何在?这主要同发展方式落后有关。

毫无疑问,小规模家庭经营方式也有它的局限性。由于规模小,劳动生产率低,农产品成本高,农民从事农业的相对收入低。坚持家庭经营不动摇,绝不是固化目前分散的、小规模的土地经营方式。我国是世界上农户土地经营规模最小的国家之一,随着农村劳动力持续向外转移,必然伴随一个土地不断向种田能手集中、土地经营规模逐步扩大的过程,这是我国农业现代化的必然趋势。人多地少是我国最基本的国情。我国的资源禀赋决定了我们不可能走北美等发达国家以大规模农场为特征的农业现代化道路,更不能选择拉丁美洲大公司农场与小农户并存的“双元化”的农业现代化模式。随着农民不断向城镇稳定转移,在有条件的地方应按照依法自愿有偿原则,鼓励和引导农民流转土地承包经营权,发育土地承包权流转市场,发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等多种形式的适度规模经营。现阶段工商企业下乡大规模租种农地,不符合我国人多地少的基本国情,不利于农民土地权益的保护,已经显现或潜藏了一些经济和社会风险。在土地流转过程中,不提倡工商企业大面积、长时间直接租种农户的承包地,以防止在农业人口大批转移之前大规模土地兼并现象在全国蔓延。应坚持“让农民种自己的地”、“让更少的农民种更多的地”,真正做到“农地农用、自愿流转”,确保农民家庭经营的主体地位。

客观地讲,如果纯粹是为了农业现代化,那么农民是不能带着承包权进城的,因为这样会增加农业生产的成本,而且使耕者无其田;如果为了不损害亿万进城农民的利益,那么农民应该带着承包权进城。根据一切从中国实际农情出发的基本原则,国家的战略选择应该是,近期在策略上选择农民承包权进城,并不许承包权流转;远期战略是应该适应农业现代化发展规律,承包权可以进入市场流转。但是,承包权流转意味着原有的集体经济组织解体,即现有法律规定的集体所有权主体消失了,这个时候要想仍然坚持土地公有制底线不破,那么就必须重塑所有权主体及其概念,即重构农村土地承包关系。

第三,联产承包责任制历史使命完成

改革开放前及改革开放后很多年,我国的经济发展当中只重速度不重质量、只重数量不重结构的情况非常普遍,人们对旧的发展方式形成了“路径依赖”,转变发展方式很难从口号变为行动。发展方式转变的关键,是要从过去的追求速度转变为追求质量,如果只讲速度不讲质量,只讲数量多少却忽视对经济结构的调整,发展方式只会重复旧的形式,从而缺少活力和效率。

土地制度怎么改——尊重和保护农民的土地财产权利

从涉及2亿多离乡农民基本利益的土地承包权出发,衍生出四个迫切需要解决的事关国家战略全局的农村土地产权关系问题:为了保障2亿多离乡农民的权益,是否让农民带着土地承包权进城?因具有承包权的农民离开乡土,致使原有法律框架下的传统农村集体经济组织解体,在这种情况下如何保持农村集体土地公有制性质不变?大量具有承包权的壮劳力离开现代农业生产,这是否与涉及国家粮食安全的农业现代化相冲突?如何解决“依法治国”时代精神要求下的现存土地法律体系与土改新政策之间的制度冲突?比如《承包法》第26条规定失去农业户口就失去承包权,但2014年的新政策《关于户籍制度改革的意见》强调农民工在城市落户不与土地承包权挂钩。

家庭联产承包责任制的目的是调动农民生产积极性,农村大锅饭会饿死人的,这是共所周知的事实。当然,也有稳定农村、稳定农民的目的。现在看来,其历史使命已经完成。

发展方式的转变既有赖于企业家精神的培养,也有赖于经济主管部门及时地指导和监督企业,并保护企业的合法权益,尤其是依靠法律法规让广大民营企业家处于受保护的环境之中。在法律面前,各种所有制经济是一律平等的。当前,公有财产不得侵犯,民间投资所形成的财产同样不应受到损害。对民营企业来说,投资人在受法律保护方面是一律平等的。只有这样,才能真正形成“公平竞争环境”。这是对民营经济的保护,也是对企业家精神的激励。

农民依法享有对承包土地的占有、使用、收益等权利。让农民带着土地权利进城,成为新市民,是保护农民利益的需要,也是促进城镇化健康发展和社会和谐稳定的需要。

以上这些事关全局的土地改革战略问题,在本质属性上可以还原为一个基本问题:“农村土地产权的法律关系”,即集体所有权、农户承包权和土地经营权之间的“三权关系”问题。这个基本问题的矛盾发展还可以派生出许多错综复杂的诸如“征地”、“小产权房合法化”、“经营性建设用地所有权归属”、“集体土地收益分配”、“集体经济组织成员资格”、“承包权继承”、“经营权流转抵押”等社会焦点问题。所以,中央敏锐地看出了产生问题的根源所在,于2014年出台的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中提出“要抓紧研究和探索流转中所有权、承包权和经营权关系问题”理论研究的急迫要求。

其一,已经无法调动农民生产积极性。

综上,在总结改革开放40年来的经验时,我认为可以归纳为三句话:第一,法律面前人人平等;第二,鼓励民间投资者大胆投资;第三,应充分发挥企业家精神。

土地是农民最基本的生产资料,是农民维持生计最基本的保障。土地承包经营权、宅基地使用权、集体土地收益分配权是法律赋予农民的合法财产权利。土地产权制度是农村的基础性制度,事关我国农村基本经营制度的稳定。推进农业现代化,必须以保护农民土地财产权为核心,修改完善相关法规和政策,完善农村土地制度。

关于土地承包权改革有三种可选择的方案:其一,确权完成之前,按现有的法律,不许农民带着承包权进城;其二,确权完成之后,按现有政策的倾向,允许农民带着承包权进城;其三,近期禁止承包权流转,允许农民带着承包权进城;远期放开对承包权的禁制,允许其直接进入市场。

绝大多数农民的主要收入已经无法从农业中获得。他们的收益主要来源已经变成进城务工或经商收益。只是出于老年农民的朴实本性,舍不得让田地荒了。四十岁以下的农民基本上没有这种想法了。

(作者:厉以宁,系北京大学光华管理学院名誉院长、教授)

一是明确界定农民土地财产权利。当前,农民对土地权利归属仍存在许多迷惑。只有确保农村土地承包关系保持稳定并长久不变,农民才能安心,农村才能长治久安。在法律上明确界定农民的土地财产权,是完善农村土地管理制度一项最基础性的工作。要进一步完善土地承包权权能,强化农村土地承包经营权的物权性质,依法保障农户享有对承包土地的占有、使用、收益等权利,加快给农民颁发具有明确法律效力的土地承包经营权证书和宅基地使用权证书,让农民清楚地知道自己的合法权益,防止以农村土地属于集体所有为名,强占强征土地,损害农民土地财产权。

现行土地承包法律制度存在的问题

其二,已经无法把农民稳定在土地上了。

二是禁止强迫农民以土地权换市民权。根据国务院发展研究中心课题组在20个城市对7000多名农民工的访谈,绝大多数农民工不愿意以“双放弃”换取城镇户籍。调查表明,希望保留承包地的农民工占到83.6%,希望保留农村宅基地和房产的农民工占到66.7%。家中有地,进退有据。农村承包土地和宅基地不是国家无偿分配给农民的福利,是法律赋予农民的合法财产权利,让农民带着土地权利进城,成为新市民,是保护农民利益的需要,也是促进城镇化健康发展和社会和谐稳定的需要。农民工现阶段落户城镇,是否放弃承包的耕地、草地、林地和宅基地,必须完全尊重农民个人意愿,不得强制或变相强制收回。适应农民工进城落户和城镇化发展的需要,应赋予农民工对承包土地、宅基地和集体资产股权自主处置权,为农民实现土地财产权创造条件。

从现行承包地征收法律框架来看,无论是程序层面还是补偿层面,集体土地所有权和土地承包经营权二者之间的关系都没有得到正确的厘清。2009年修订的《土地承包法》有两个利益保护倾向:一是在集体所有权和农户承包权之间倾向于保护后者的利益,如第26条第1款,第27、30、31、39条;二是在集体所有权与外出户承包权之间倾向于保护前者,如第26条第3款、第41条。这两条掐住了农民工的咽喉,弃近3亿群体利益于不顾,是中国城镇化进城和户籍制度改革的最大障碍,也不利于农业现代化适度规模经营的形成。

工业化、城镇化、劳动力市场化,农民学会了“用脚投票”,哪地方有工可打,哪地方有商可事,就去那里,虽然,离妻别子,无法赡养老人,只要能够挣到钱,还是克服一切困难,甚至抛弃天伦之乐,也去闯闯天下。

三是真正按照土地的市场价值对被征地农民进行补偿。我国征地范围过宽,对农民的补偿偏低。土地收益分配明显向城市和非农部门倾斜,失地农民长远生计缺乏保障。地方政府土地财政收入急剧膨胀,隐含着对农民土地财产权利的侵害。应当大幅度缩小国家强制性征地范围,对强制征地权获得的“公共利益”进行明确的法律界定。土地非农化和城镇化过程中产生的土地增值收益巨大,需要大幅提高农民在土地增值收益中的分配比例。在符合国家土地利用规划、严格管制非农用地总量的基础上,把更多的非农建设用地直接留给农民集体开发,让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化,分享土地增值收益。

《承包法》立法精神存在内在的自相矛盾:一方面鼓励农户承包经营权流转,另一方面警告农户说流转后你的生活不能过得太好,也不能进城成为市民户,否则就收回承包权,让你永远失去承包经营流转权。农民工不傻,因为承包权的主体是农户,为了保住承包权,只要农户家庭保持一个农业户口即可,孩子总得在城里上学,没有城市户口怎么行?这实际上是在鼓励农户承包经营权流转的同时打击农户的积极性。

其三,已经无法稳定农村经济发展了。

农村经营体制怎样有活力——建立健全农业经营服务体系

实际上《土地承包法》还有很多很不适应当前实际情况的规定。第26条第2,3款说要想保留承包权,你可以迁入千里之外的不设区的市,但就是不能迁入眼前设区的市。还有关于承包权的继承问题,第31、50条规定说林地和其他方式承包的耕地在承包期内可以继承,不论子女是市民还是村民;但就是不规定一般承包地是否可以继承,即如果家庭成员之一户口迁入城市,是否对承包地有继承权?想一想,全国几乎所有的农户家庭都有家庭成员外出打工。这个问题涉及几亿庞大的第二、三代农民工群体的切身利益问题,也事关将来承包地由市场来形成适度规模经营、还是由村委会或村民小组进行行政性的重新发包的战略方向性的原则问题。

由于大量的青壮年农民外出务工,农业生产用工成本快速提升,单家独户的小农生产,基本上无法保证种粮食是赚钱的,很多农村农业生产成本急剧上升,主要原因是劳动力成本上升。

在稳定农村基本经营制度的基础上,把家庭分散经营的优势与统一经营和服务的优势结合起来,形成有活力的农村经营体制,是走中国特色农业现代化道路必须要解决好的一个根本性问题。

“三权分置”后承包权不能流转

唯独尚存意义在于农民工老了,可以回到农村有一块地可种,不至于饿死。

农户分散经营也有不足之处。农民一家一户小规模分散生产,势单力薄,无力抵御因市场竞争、需求变化带来的巨大市场风险;农户难以及时、全面、准确地掌握市场行情,在生产经营上往往彼此摹仿,造成结构趋同,同步振荡;分散农户的商品交换,交易费用高,在市场上处于不平等的地位,往往是低价卖出农产品,高价买进农业生产资料,利益大量流失。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是党的农村政策的基石。在稳定农村基本经营制度的基础上,把家庭分散经营的优势与统一经营和服务的优势结合起来,形成有活力的农村经营体制,是走中国特色农业现代化道路必须要解决好的一个根本性问题。适应农业生产力发展的要求,要加快推进家庭经营向采用先进科技和生产手段的方向转变,统一经营向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。要进一步发挥好村级集体组织在统一经营和服务方面的作用。在当今世界各国,合作社在发展现代农业中发挥着重要的作用。以农民专业合作社为依托,带动农户从事专业化生产,实现生产、加工、销售的有机结合,形成利益共享、风险共担的利益共同体,是我国农业体制创新的方向所在。要切实按照“服务农民、进退自由、权利平等、管理民主”的要求,充分发挥合作社在组织农民、落实政策、对接市场等方面的作用。加大对农民专业合作社的扶持力度,落实好《农民专业合作社法》,从财政投入、税收优惠、金融支持等方面扶持合作社发展,提高其为农服务的能力和水平,使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营服务组织。要大力发展多元化农业服务体系。加快推进农业技术推广体系改革和建设,强化公益性服务,健全机构和队伍,建立经费保障机制,加快推进科技进村入户。强化机制创新,充分发挥政府引导和市场驱动两个机制的作用,加快培育各种类型的农业社会化服务组织,搞好信息、技术、购销、金融、农机等全方位服务。

“土改”新政策的立场有了转变,2014年至今中央出台了一系列关于土地改革的新政策,核心是“三权分置”,“三权分置”分离出不可以流转的农户承包权,目的在于保护离乡农民的利益不受损,防止庞大农民工群体处于进城失业、回乡失地的社会困境;分离出来不可以流转的集体所有权,以确保土地公有制性质不变;分离出来可以流转的经营权,以实现适度规模经营的现代农业生六“三权分置”理论的想法是好的,既要确保土地公有制性质不变,又要保护离乡农民的利益不受损,还要实现适度规模经营的现代农业生产。但这三个美好目标是否冲突、是否可以并存,却需要做进一步的理论分析。

第四,农业现代化客观需要农村改革

农产品有效供给如何保障——加快改善农业技术和设施装备条件

2014年7月30日发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》第12条和2015年2月1日发布的《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》第13条明确指出,“现阶段,不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”。这两个文件虽然与《土地承包法》相冲突,但解除了滞后法律体系对改革的障碍,指出了土地产权改革的大方向,即几亿农民可以带着土地承包权进城。但是,这一政策转变直接与现有土地法律体系发生大规模的严重冲突,直接否定了《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》和《土地承包法》有关“集体土地所有制”、“村民集体”、“农村集体经济组织”、“农村集体经济组织成员”、“农户承包权”等法律规定的内容。

农业现代化是新老两个四化中都提到,然而,依靠家庭联产承包责任制是无法实现农业现代化的,那只能是维持小农经济模式,制约农业现代化。农业现代化客观需要农村基本经济制度改革。

实现农业持续稳定发展、长期确保农产品有效供给,根本出路在科技。必须把农业科技摆上更加突出的位置,突破体制机制障碍,大幅度增加农业科技投入,推动农业科技跨越发展。

总之,土地公有制的概念重构是必然的。旧土地法律体系的立法没有建立在农村社会结构剧烈转型和人口巨大变迁的基础上,所以导致这样的局面。土地法律体系的修订,要充分利用编纂《中华人民共和国民法典》或《中华人民共和国土地法》的机会,解决土地法理自身的矛盾以及现实存在的土地问题。

首先,农业现代化需要规模化。

用现代科学技术改造农业,用现代物质条件装备农业,是农业现代化的重要标志,也是我国农业发展中亟待加强的薄弱环节。

三“三权分置”下农村土地承包权制度改革的战略分析

三五亩土地、三五十亩土地、三五百亩土地,都是无法实现农业现代化的。国内外研究和实践经验表明,三五千亩以上方可实现农业规模经济效益。而现状是,中国农村大多数家庭中拥有的土地大约平均不到十亩,这样的规模如何实现现代化?

一是发挥好科技对现代农业的支撑和引领作用。农业科技是确保国家粮食安全的基础支撑,是突破资源环境约束的必然选择,是加快现代农业建设的决定力量。农业科技周期长,影响因素复杂,不确定性大,具有显著的公共性、基础性、社会性。在我国整个科技中,农业科技基础差,最需要加强。促进农业科技进步,必须坚持以政府为主导、公益性为主的定位,把强化政府支持作为农业科技进步的重要保障,把产学研、农科教密切结合作为农业科技进步的根本途径。要健全农业科技创新体系,重点支持基础性、前沿性和产业共性的农业科学研究,建设一批世界一流的农业科研机构,着力提高农业科技自主创新能力,着力突破农业重大关键技术和共性技术,力争在农业前沿技术研究领域取得一批重大自主创新成果,抢占现代农业科技制高点,使我国农业科技全面跃居世界先进水平。要明确基层农技推广的公益性,不断增加财政投入,加强公益性农业技术推广服务体系建设。要大幅度增加财政预算内农业科研投入,鼓励社会资本投资农业科研,建立以政府主导、企业主体、社会力量广泛参与的多元化农业科研投入体系,形成稳定、可持续的投入增长机制。

承包权制度改革的目的:保护进城农民的权益

其次,农业现代化需要机械化。

二是加强农田水利建设。要明确小型农田水利的公益性质,明确政府应承担的责任,加大公共财政投入力度,加快在资金投入、工程建设、建后管护等方面形成新机制,全面加强小型农田水利基础设施建设,保证小型农田水利工程的正常运行和效益可持续发挥。要加大中央财政投入力度,尽快实现小型农田水利重点县对农业大县的全覆盖。节水灌溉既节水,也节劳,还节肥,又有利于控制农药使用,可谓一举多得,要加大对节水灌溉农业的支持力度。

可以说,土地承包权的新制度安排是为了农村剩余劳动力的利益服务的,或者说就是为农民工的利益服务的。

很显然,没有规模化,就难以实现机械化。尽管这些年政府大力提倡和支持农业机械化服务组织发展,但是毕竟还是有很多农业生产活动无法实现机械化。

三是加强高标准农田建设。我国有12.8亿亩中低产田,占耕地面积70%。改造中低产田,建设高标准农田,对农业增效、农民增收和保障国家粮食安全具有战略意义。建设高标准农田是一项涉及水、土、肥、路多项措施的综合工程。投入少、投资分散、项目配套差,是建设高标准农田面临的最大问题。应当对当前涉及中低产田改造的项目和资金进行全面清理,摸清家底,找准问题,在投资体制不变情况下,加强部际协调,尽可能配套使用各类专项资金;鼓励地方政府整合使用各类资金,用于建设高标准农田;增加中央政府高标准农田建设的投入。

看“三权分置”。看似是为土地适度规模经营服务,但是,为什么禁止承包权流转?为什么否定现行法律之承包经营权整体流转?而要把经营权独立分出来?事实上,分出来的不是经营权,而是把承包权分离出来、禁止其流转,这不是为了保护农民工的利益又是什么呢?

再者,农业现代化需要科学化。

四是加快农业机械化。近年来,农业人工成本迅速上升,使得机械对劳动的替代明显划算。在加快推进粮食生产全程机械化的同时,应协调推进经济作物、林果业、养殖业的机械化,着力加强先进适用、安全可靠、生产急需、节能减排的农业机械研发推广,大力扶持农机大户和专业合作组织发展,继续推广跨区作业等农机社会化服务模式。继续扩大农机具购置补贴范围,提高大型农机具补贴比例和补贴限额。

再看“房地分离”。留村农民是不能卖房子的,只有进城农民才有可能卖房子,为什么保留进城农民宅基地使用权,而不把它连同房子一同卖掉呢?这不是给农民工留一条后路吗?可是反过来说,进城农民留上一个不能用的宅基地使用权有什么意义呢?难道国家担心破坏宅基地的集体所有权吗?如果是这样的话,仅把一个理论问题法律化是无意义的。所以,房地分离的目的是为农民工留返乡的后路,实际上是不成功的。但是对于城郊和城中村的农民意义重大。但是要注意这类农民正是要变成市民的农民,虽然不是农民工,但是都是要转移的农村剩余劳动力—农民工不是剩余劳动力,而是农业需要的劳动力啊?所以,不能用“乘}1余劳动力”这个概念,用“进城农民”这个词更合适。

科学选种、科学种植、科学施肥、科学打药,等等,等等。在单家独户小农业生产模式下都是无法得益实现的。尽管政府投入了大量的支持,很多种业公司、肥料公司、农药公司也给予了大量的投入,都有为“规模偏小”“农民分散决策”所困。家庭联产承包责任制已经制约农业现代化,土地碎片化,决策分散化,再加上农民老化,缺乏文化,科学化发展难上加难。

未来农业谁经营——加快培养新型农民

再看“适度规模经营”。看似适度规模经营是在对抗小农经济,或是为了适应现代农业生产,但为什么不搞大规模土地经营而搞适度规模经营?这不是为了尽量安排农业人口就业吗?说小农经济不能适应现代化生产,土地合作不就解决问题吗?但是,合作经济搞的就不是小农经济了,会产生大量农村剩余劳动力。所以,新“土改”搞适度经营规模受制于农村剩余劳动力进城不能站稳脚跟而返乡,为其留有后路。

更为重要的是碎片化农业无法保障粮食安全和食品安全。

农业面临后继乏人的危险。推进农业现代化,必须下大工夫培养有文化、懂技术、会经营的新型农民,引进和造就各种专门人才。

其他如“集体经营性建设用地市场化”、“户籍制度改革”、“征地”、“小产权房合法化”、“经营性建设用地所有权归属”、“集体土地收益分配”、“集体经济组织成员资格”、“承包权继承”、“经营权流转抵押”等社会焦点问题都是由于受双重矛盾制约的“农村剩余劳动力”问题引起的。为这一近3亿农民工人口的利益服务也是无奈之举,因为这一群体是城镇化转型时期中国社会最不稳定的因素。

总之,造成以上问题,在于农村经济体制和城市社会体制双重障碍。所以,解决以上问题,必须再来一次“农村包围城市的改革”。

随着城镇化进程的加快,农村大批青壮年进城务工经商,部分村干部也长期在外打工,农业劳动力素质呈结构性下降,一些地区农忙季节农业用工难问题越来越突出,“村庄空心化、农业副业化、农民老龄化”问题开始显现,农业面临后继乏人的危险。推进农业现代化,必须下大工夫培养有文化、懂技术、会经营的新型农民,引进和造就各种专门人才。

承包权可以流转的历史条件

全面启动农村经济体制改革。

一是大力开展农民技能培训。加快培养适合现代农业需要的各种专门人才,包括农民科技带头人、农产品营销人才、农业科技推广人才、发展专业合作社的带头人等。考虑农民工与农村、农业的天然联系,要因势利导,吸引大批农民工中的“能人”回到农村,把资金和发达地区的市场观念、管理带回家乡,引进先进农业技术,带领农民搞好农产品营销、开发未利用资源、创办农产品加工企业,使之成为新型农民的“种子”和推动欠发达地区经济发展的“草根”力量。

在战略上,进城农民的承包权不可能永远禁止流转,一旦城市生产力水平可以容纳农村剩余劳动力,以及城市对新市民的社会保障制度的建立基本成熟,那么,解禁承包权的流转、让市场配置土地资源、形成适度规模的现代农业生产方式就成为历史的必然趋势。这说明,“三权分置”理论中禁止承包权流转只是一个暂时的过渡性的策略。当然,土地产权制度不会回到过去,当条件成熟的时候必将开放承包权及其继承权并走向市场。以上分析说明第二种方案只具有暂时的现实的历史意义,最终会走向第三钟方案,即农村土地产权法律关系的重构,主要是集体所有权和使用权的重构。

中国农业的价格“天花板”、成本“地板”,补贴“黄线”,生态“红灯”,均要求农村经济体制必须来一次全面深入改革。当年“大包干”,试点仅仅用了1-2年时间,随后,就在全国全面推广。自此以后,中国农村改革有大量试点,但是,只试点,不总结,很少推广。过于强调因地制宜,缺乏通盘考虑。尽管出台了若干份1号文件,但是,多数为试点,多数为政策,缺乏系统的改革。农村已经发生了巨大变化,可是,根本体制没有改革创新。而农村基本经济制度改革,亟需顶层设计。

二是积极发展适应现代农业发展需要的职业教育。强化农业职业教育的公共性,加大对农业职业教育的公共投入,切实提高中等职业教育的质量。完善家庭经济困难学生资助政策,建立国家助学金标准动态调整机制,保证每一名家庭经济困难学生能够接受中等职业教育。

在现行法律框架下的土地产权关系是一个两权关系,即集体土地所有权和农户承包经营权的关系。但是,土地制度改革要把“两权关系”变为“三权关系”,即集体土地所有权、农户承包权和经营权之间的关系,所有权和承包权不能流转,经营权可以流转。但城市化条件成熟后必然走向第三方案。这是因为“带着承包权进城的农民双重身份既不利于农村土地的规模经营和农业现代化,又不利于这些移居务工人口真正安心定居城市的市民化融入。这种双重身份还成为一种其他城市居民所没有的特殊权利,因而只能是在当前户籍制度改革起步缓慢状况下的临时过渡办法”。即承包权的设置具有历史的暂时性质。从长远的战略考量,进城农民的承包权最终必须回归农村,通过政策引导,使进城农民要么带着承包权回村,要么通过市场使承包权流转回农村,使耕者有其田。

第一,土地确权,完成承包经营权界定。

三是加大对大专院校农林专业学生的助学力度,鼓励他们毕业后到农村去施展才能。

土地承包制“长久不变”的思考

这是从事全面深化改革的基本工作,本着尊重历史、注重现实、有利生产生活、促进社会和谐稳定原则,真实地将所有土地明确权属、清楚界址、搞准确面积,在二轮承包基础上,颁发承包经营权证书,让每家每户农民手中有权,心中有数,自主处置。

农民往哪儿去——继续转移农民,促进农民工融入城市

《土地承包法》没有从战略角度立足,没有以社会变迁作为立法的出发点,所以导致法律的滞后。主要是没有考虑到大量农民离开土地后的权利问题。要保护农民的根本权益,不仅是眼前的利益。为了稳定农民和土地的关系,2008年提出“长久不变”或70年不变。70年,整个农村集体组织的成员都变了,如果没有继承,土地权利的归属怎么能不调整呢?规定承包期“长久不变”,但没有考虑到农民不会长久限定在土地上。现代“农民”不是一个不变的概念,新农民可能是一个没有农村户口的科学家。

第二,创立土地股权,优化资源配置。

促进农民工融入城市,已到了一个关键时期,必须以基本公共服务均等化为核心,下决心打破双二元结构,推动农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会。

“增人不增地、减人不减地”只是对家庭农户而言的,但根本问题是“新增家庭不分地、新减家庭回收地”,然而,未来农村家庭大为减少,他们是否是唯一的集体组织的成员和集体土地权利的所有者?真正从事农业生产的新型农村家庭是否可以成为农村集体组织的成员?这是一个现代化农业的新农村的根本问题。为什么说“增人不增地,减人不减地”本质上是对土地集体所有制的一个根本变革?这显然与“集体经济组织成员”的概念规定相矛盾,除非规定“集体经济组织成员”只具有当下历史性质的概念,那么,对于由此导致这个概念没有现时意义,只有通过继承权才具有现代意义。但是法律规定耕地不能继承。而且继承人是否具有农业户口的身份也是一个限制因素。这是由于概念不清导致的法律逻辑矛盾。按照法理,既然作为集体经济组织成员,应该人人有份,即增人增地、减人减地。这个问题规定不合理—集体经济组织成员这个法律概念的存在有问题,应该取消。

在制度创新上要做好文章,农民手中有了承包经营权证书,还不能够完全解决问题。还需要创立土地股权,类似优先股模式,凡是承包经营权转移给种粮大户或农业企业,均已“类优先股”方式,保障其基本收益,稳定农户利益,还不能参与决策。种粮大户或农业企业经营不善,亏损资不抵债时,农业企业破产时,不得拿农民土地股权抵债或其他任意处置农民土地股。

转移农民、减少农民,是富裕农民、发展农村的治本之策,也是同步推进工业化、城镇化和农业现代化的最大难点。城乡就业的难点主要在农村,必须把促进农村劳动力持续向非农产业和城镇转移作为长期的战略任务,拓宽农村剩余劳动力转移渠道,引导农民工有序外出就业,鼓励农民就近转移就业,扶持农民工回乡创业,努力实现农民充分就业、稳定就业。

解决办法:一是取消这个术语,但保持“长久不变”的说法;二是它的合理性存在基于继承权的存在。所谓“长久不变”只是指与当下的承包人关系保持“长久不变”。但是事实上不是这样,因为没有继承权,或没有退出土地的合理机制,回收后的土地分配又如何分配呢?这样的土地再分配,显然不是通过市场调节,而是行政管理式的再分配,这样的做法既不符合市场对土地资源配置起决定性作用的原则,也无法进行土地“流转”。土地流转由于使用权主体的迷失以及土地回归集体,使土地制度丧失操作的可能。

第三,推进土地规模化,实现农业现代化。

我国特殊的城市化路径,在城乡之间形成庞大的农民工群体,不仅城乡二元结构没有有效弥合,同时在城市内部又形成新的二元结构。现在的农民工在城镇面临着就业不稳、家分两地、居住不定、服务不均的问题。随着劳动力供求关系的改变,农民工的利益诉求发生了改变。过去主要利益诉求是就业和提高工资,现在则希望在居住、社保、医疗、劳动条件、子女教育等方面获得更公平的待遇。在此背景下,加快城市社会管理制度改革,促进农民工融入城市,是大势所趋,已到了一个关键时期。必须以基本公共服务均等化为核心,以提高农民工就业技能和质量、保障农民工合法权益、完善农民工公共服务制度和吸纳农民工进城定居为重点,深化户籍制度改革,创新社会管理体制,下决心打破双二元结构,推动农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会,扎实提高人口城镇化水平。

“农户”与“家庭”的概念更是模糊不清。农户或家庭是土地使用权的主体,为了保住农户主体地位,甚至将“统分结合的家庭承包制度”写入宪法。在法理上,家庭财产是共有财产,但是,作为物权的家庭共有财产,家庭成员因户籍或其他原因没有权利,显然,这个共有财产不成立。这是一个逻辑矛盾:家庭财产是共有财产,家庭财产不是共有财产,两者都成立。所以,必须对“物权”概念重新解释和理解《土地承包法》和《物权法》把承包经营权规定为财产权,即把原来发包方和承包方的合约债权关系变为物权关系。但这个物权不同于一般的物权,是一个不完全的物权。这需要对“物权”的概念重新规定,承包权只是具有有限处分权的物权。

中国农业出路在于土地规模化经营,农业现代化发展。传统的农业基础论都是无力解决中国三农问题。只有走市场决定的农业经济发展之路,才是出路。也就是市场决定的,农民“用脚投票”,城镇化趋势,农业走现代化道路,才能够真正解决三农问题,这是符合农业发展规律,符合农民价值取向,从根本上解决农村问题。

一是加快推进城市基本公共服务由对本地户籍人口提供向包括农民工在内的所有常住人口提供转变。以强化输入地政府属地管理责任为重点,切实保障农民工子女的教育权利。以根据常住人口配置公共服务资源为重点,保障农民工平等享有基本医疗卫生和计划生育服务。扩大农民工社会保障覆盖面,力争尽快实现社会保险对农民工群体的全覆盖。建立惠及农民工的社会救助制度。以推动农民工纳入住房保障范围为重点,积极改善农民工居住条件。

承包权制度改革的近期目标和远期目标

第四,稳定农民土地收益,保障农民的基本权益。

二是推进户籍管理制度改革,接纳具备条件的农民工在就业地落户定居。在全面放开县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇的户口迁移政策的基础上,进一步放宽中等城市户口迁移政策,完善落实大城市现行户口迁移政策,为农民工家庭在城镇安家落户创造条件。户籍制度改革的方向是逐步让户口与福利脱钩,应逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的一些不平等待遇和差距,还原户籍的人口登记功能,改革户籍与福利合一的管理制度。

由于历史性地发生农村人口大量转移的城镇化现象,集体土地所有权主体发生了结构性的变化,从而导致产权结构发生了变化“三权分置”后,禁止承包权流转是近期目标,但从长远的战略趋向看最终要回归两权统一,即承包权和经营权“两权”回归统一后,承包权可以流转是远期目标,因为承包权不可能让农民永远带进城市不变。为了分析土地产权复杂关系提供语境框架以及寻找集体土地产权的多元实现形式,需要对集体土地产权结构划分为四种类型。即禁止承包权流转的近期目标下,农村集体土地产权结构存在四种形式:土地的集体所有权+集体使用权的形式、土地的集体所有权+农户承包权+自家农户经营权的形式、土地的集体所有权+农户承包权+个体农户经营权的形式、土地的集体所有权+农户承包权+新组合的集体使用权的形式。

十多年前,免征农业税的时候,很多人会说:凭什么,农民不交税。好像农民占了好大便宜。那如果让农民拥有稳定的土地收益权,一定也会说,为什么?请大家不要再问。新中国建立以来,农民为国家做出了巨大贡献,一直没有享受到与城市居民的同等“国名待遇”。

三是加快调整产业和城镇布局,引导农民工多渠道转移就业,引导人口合理分布。我国农村人口向非农产业和城镇转移数量之多,是世界上任何一个国家所没有过的,不可能靠沿海少数经济发达地区和几个城市圈来吸纳如此巨大的城乡移民。需要重视发挥中小城市和小城镇在吸纳农村劳动力转移就业和人口城镇化中的作用,按照主体功能区规划的要求,推动东部沿海发达地区产业结构升级,鼓励沿海发达地区符合环境保护要求的劳动密集型产业向中西部转移、向中小城市和小城镇转移,为更多的农民就地就近转移创造条件。

允许承包权流转的远期目标下,在土地确权和城镇化进程基本完成之后,农村部分土地所有权可以归农民集体所有,部分农村土地也可以归国家所有,承包权和经营权都可以流转,简化产权结构的复杂性,化解产权关系的矛盾。国家的土地用途管制权和市场配置土地资源协同发挥作用。

新中国建立到改革开放开始,这三十年,中国一直依靠工农业产品价格剪刀差,剥夺农业剩余,来发展中国城市经济,可以说,中国的工业体系是农民一担一担挑出来,一肩一肩扛出来。

四、结论

改革开放以来,中国数亿农民,离开故土,抛开家庭,离妻别子,扛着背包,不要任何福利,为城市经济发展做出了巨大贡献,为支撑中国第一贸易大国做出了巨大贡献。土地本来就是农业生产要素,农民的生产资料,稳定农村、稳定农业,必须要稳定农民的土地利益。

农村土地承包权制度是中国土地制度最核心的内容,关涉到中国特色农业现代化、新型城镇化、中国劳动密集型产业和城市建设的土地使用以及近3亿农民工的切身利益等重大问题,因而对农村土地承包权制度发展的战略分析和预判具有重要的意义。研究表明:当前历史条件下农村土地承包权制度改革的近期目标是“三权分置”,即土地承包权与经营权分离,经营权可以流转,但承包权不能流转。在政治高度上,城镇化进程没有完成和社会保障制度尚未健全的历史条件下,为防止突发经济危机而造成社会动乱给农民工返乡提供退路,所以承包权不能流转。土地承包权制度的远期目标是,当土地确权和城镇化进程基本完成、中国社会保障制度健全完善之后,土地承包权可以流转。否则会出现数亿进城农民拥有农村土地产权而不能处置、出现集体所有权主体拥有亿万城市市民为农村集体成员的现象。这与集体土地公有制制度相冲突。未来的农村土地所有制必将是混合土地公有制:农村部分土地所有权可以归农民集体所有,部分农村土地所有权也可以归国家所有,承包权和经营权将合二为一,那时“三权分置”的历史使命就结束了。

全面启动城市社会体制改革。小平同志早就说过“发展是硬道理”,发展经济学理论全面解读了“发展”的内涵,“发展”是落后国家走向富裕国的过程中,经济、社会、科技、文化等全面进步。

可是,被很多官员理解为“增长是硬道理”,“增长”在发展经济学中认为,发达国家经济、社会、科技、文化已经很协调了,只要关注经济增长即可。而中国改革开放以来,各地都在追求增长,尤其是“GDP”的增长,甚至用GDP增长作为考核干部的首要指标,甚至是唯一指标。

社会、科技、文化等都被排挤到次要地位,甚至是不要的地位。抓发展,就是抓经济;抓经济就是抓工业。现在已经出现了大量的生产过剩,而社会事业出现了严重不能够满足需要。迫切需要通过推动城市社会体制改革和大力发展城市公共产品,来启动需求,完成新型城镇化任务。

首先,城市公共品严重短缺。

据调查,某省会城市的一个主城区,已经出现数千名小学生没有学校可上,中小学教师缺编数百人,进城农民工子女无学可上。大量的进城农民工子女不是无学校可上,就是高价上学;要么留在农村成为留守儿童,要么进城后寻找私立学校高价上学。所谓校区房,成为市民抢购的短缺产品。医院没有床位,托人找关系,最多也只能够弄到一张走廊上搭建的临时床铺。养老场所,就更为严重,几乎找不到像样的养老院。

其二,城市扩张数倍公共服务能力提升微弱。

政府干预经济,发展工业,招商引资,特别卖力;而对市场失灵的公共产品供给不感兴趣,或者应付了事。到处兴办开发区,一届领导要做一个开发区,好像没有搞新开发区,就没有政绩,就是执政无能的表现。

圈地搞开发区,补贴投资者,免征税收,先征后返等各种变通政策的策略应有尽有,就是不愿花钱提供公共产品。政府职能严重错位,该做的公共产品供给职能不去做,不该做的干预微观经济活动主体的行为却大力做。不仅错位了职能,更主要的是扰乱了市场秩序,破坏了经济健康发展。

其三,城市社会体制僵硬阻碍城镇化。

教育体制、医疗卫生体制、养老服务体制缺乏创新,缺乏与新型城镇化大趋势配套改革,缺乏“顶层设计”,多年来,也做了大量的试点,但还是只试点,不总结,不推广。到处都提“先行先试”,就是没有上升到国家层面统筹考虑。

五花八门的政策,五花八门试点;各有各的利益,各有各的想法,各有各的做法,各有各的土办法。严重阻碍新型城镇化的步伐。本地利益、本城利益、部门利益,就是没有新进城人的利益,甚至在剥夺进城农民的利益。

其四,忘记了公共产品供给也能刺激经济发展。

中国经济是否会掉入“中等收入陷阱”,关键看新型城镇化是否能够顺利实现“以人为本的城镇化”。纯粹的为GDP增长而发展经济,既不符合发展经济学的常识,也不符合人民群众的需要,更不利一个国家或区域的经济健康发展。众所周知,政府提供公共产品会产生乘数效应,驱动经济发展。在当前生产严重过剩,社会公共产品供给严重不足的形势下,抓住对公共产品投资的牛鼻子,自然能够重新启动中国经济发展。

所以,中国迫切需要再次启动“农村包围城市”的改革,通过农业经济体制改革,让农民通过土地股权入股农业企业,让资本进入农业发展规模农业,推进农业现代化进程,提高农业效率;让农民基本利益有稳定保障,让进城农民安心入城。

通过城市社会体制改革,加大城市公共产品供给,让进城农民享受市民待遇,推进新型城镇化进程;从而解决了“五化”中的城镇化、农业现代化,也有利于“绿色化”。

所谓工业化,是包含城镇化和农业现代化内容,只不过在中国的政界和部分学界人士,错误地理解了工业化的真正内涵,把城镇化、农业现代化独立与工业化平起平坐,那是一知半解,望文生义的错误理解。

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