反贫困的国际经验和中国实践js333.com,当前农村

来源:http://www.mypv3.com 作者:智能产品 人气:120 发布时间:2019-11-29
摘要:党的十九大报告指出,“坚决打赢脱贫攻坚战”,“确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫”。有人误以为,2020年后,既然13亿多人都吃饱、穿暖了,就无贫可扶了。

党的十九大报告指出,“坚决打赢脱贫攻坚战”,“确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫”。有人误以为,2020年后,既然13亿多人都吃饱、穿暖了,就无贫可扶了。其实不然,研究和探讨2020年后的扶贫战略,对于加速推进未来中国后小康社会下的经济发展,实现“两个一百年”奋斗目标,具有重要的现实意义。

[摘要]由于农村贫困人口生计的脆弱性、兜底保障的有限覆盖率以及贫困线的可能的变动性,2020年现有扶贫标准下贫困人口全部脱贫目标的完成并不意味着农村贫困的终结。随着长期困扰中国农村原发性绝对贫困的消失,农村贫困将会进入一个以转型性的次生贫困和相对贫困为特点的新阶段,届时转型贫困群体和潜在贫困群体将会成为扶贫工作新的目标群体,并呈现出新的特征。为此我们需要加大推进城乡一体化和扶贫开发与社会公共服务一体化改革以及发育新的综合性贫困治理机制和贫困治理结构。

贫困现象和人类社会相伴而生。直到今天,虽然全球经济有了根本性发展,但贫困现象仍然存在。它不仅是一个经济问题,也是引起各种矛盾乃至冲突内涵复杂的社会问题。而以社会政策视角看,国际反贫困社会政策发展演变的基本经验,特别是发达国家反贫困社会政策的新近趋势,正可映射我国反贫困社会政策建设存在的不足,因而这方面的改革与创新也势在必行。

实施精准扶贫战略以来,我国脱贫攻坚取得明显成效。但是,随着生活水平和成本的上升,2020年后继续沿用现有扶贫标准的合理性将下降,贫困线标准面临上调压力。贫困线一旦提高,贫困人口又会重新出现。为此,贫困问题的转型性与动态性,决定了我国的扶贫策略必须要因应经济社会发展的变化。

反贫困是一个长期的主题

一、问题的提出

贫困现象与社会政策的相生相伴

实施精准扶贫战略以来,我国扶贫攻坚取得明显成效。2016年底全国贫困人口数量约为4500万人,比2011年减少了约7890万人。如果按照每年减少1000万贫困人口的速度,到2020年,人均年纯收入低于2300元(2010年不变价格)的绝对贫困人口将脱离贫困,但农村贫困问题仍不能就此终结,并面临着新的挑战。

贫困是一种社会现象,指在物质资源方面处于匮乏或遭受剥夺的一种状况,其典型特征是不能满足基本生活需求。但贫困又是一个相对概念,一般分为绝对贫困与相对贫困两种类型。绝对贫困又称生存贫困,指在一定的社会生产方式和生活方式下,个人和家庭依靠劳动所得和其他合法收入不能维持基本的生存需要。相对贫困系与社会平均水平相比,收入水平少至一定程度时的社会生活状况。造成贫困的原因是多方面的,既有资源配置及分配不合理的原因,也有自身惰性的原因,当然还有自身劳动力丧失、无能为力等原因。随着经济社会发展,相对贫困的特征会越来越突出,且贫困的范畴不断拓展至精神、文化甚至是心理层面。

2015年中央明确提出到2020年,即“十三五”末,要确保中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困的目标。为了实现以上目标,中央和各地方政府投入了前所未有规模的资金和行政资源开展脱贫攻坚与精准扶贫。按照2011年调整后的新贫困线人均年纯收入2300元标准计算,2011年全国贫困人口为1.239亿,2012年降为9899万,一年下降了2240万;2013年减少到8249万,下降了1650万;2014年减少到7017万,下降了1232万;2015年减少到5578万,下降了1439万。如果按照以往最低每年下降1200万贫困人口估算,2016年到2020年,至少会减少贫困人口4800万。也就说按照以往贫困人口下降数量最低估算,到2020年按照现行标准的贫困人口也只有778万,而如果按照以往中等程度贫困人口下降的数量1400万估计,到2020年贫困人口将减少5600万,届时按照现有标准的贫困人口数量将会是120万。按照这个标准估算,中国在统计意义上将不会存在年纯收入低于2300元的群体。这一变化也意味着贫困县也将自然走入历史,中国将进入一个没有“贫困”的时代。[1]

在世界进入工业化以前及工业化初期,人类的贫困问题是缺乏基本的物质生活条件,日常温饱难以保障。其时的贫困主要是生产力低下造成的。19世纪以前,世界各国包括英国和法国,大部分人的生活水平属于贫困,各国人民都在为温饱而抗争,那个时代的贫困属于绝对贫困。随着工业革命的推进,世界经济迅猛发展,贫困虽未从根本上消除,但其内涵却发生了变化,产生了相对贫困的概念。

当前农村扶贫领域面临新的挑战

从国际上划分贫困的标准“贫困线”来看,该标准本身就是一个动态的参考标准,与具体国家和地区的经济社会发展水平紧密联系。世界银行2008年制定的国际贫困线标准为1.25美元/人/天。2015年,将国际贫困线标准上调至1.9美元/人/天。目前我国的扶贫标准以2011年农村家庭人均纯收入2300元不变价为基准。如果按国际贫困线标准的高限(3.6—3.8美元/人/天),到2020年全面建成小康社会后,我国还会有不少贫困人口。纵使按照高限(3.6—3.8美元/人/天)全面实现脱贫后,相对于高收入国家和地区更高的贫困线标准,我国依然有很多工作要做。

Sachs Jeffrey认为贫穷并非与生而来,私人市场力量可以与公共政策的相互补充,加上更为和谐的全球治理体系,人类完全有能力在2025年消灭极端贫困,使贫困问题走向终结。[2]联合国2030年可持续发展议程所设置的首要目标就是到2030年在世界各地消除一切形式的贫穷。为此中国政府提出了2020年确保我国现行标准下,农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽的工作目标。具体来看,基于国内经济发展水平提高以及人们在吃、住等基本生活成本上升后的实际情况,国家以2011年人均年收入2300元作为绝对贫困线。这意味着,一旦2020年按照上述估算达到预期目标,中国农村的绝对收入性贫困在统计上将会消失。[3]然而,这里需要指出的是,按照农民人均收入2300元计算的贫困人口在统计上的消失绝对不意味着中国农村贫困的终结。

如果说绝对贫困是一个绝对值的话,相对贫困就是一个相对值。低于绝对贫困线的穷人们无法维持基本的衣、食、住、行,而处于相对贫困的人们,不存在基本生活困难,只是与主流社会阶层相比,生活处于贫困状态。研究显示,在美国,1994年即使是最贫困的家庭也可能是每人有一个房间,附设有完整的浴室、空调、中央暖气、电话和洗碗机等设施。可见,这种贫困家庭既不是挣扎在温饱线上的绝对贫困者,甚至在我国现阶段都不属于贫困范畴,但在1994年的美国与大多数普通家庭相比,这种家庭就是相对贫困者。也由于贫困的这种相对性,使贫困的存在成为一种必然。实际上,在发达国家,需要解决温饱问题的贫困人口很少,大约只占到总人口的1%-2%,而且这些人大多是身体有缺陷的,帮助他们的代价不会太高;然而占总人口5%-20%的边缘人群是贫困群体的主要组成部分,这些人的基本需求能够得到满足,但他们在拥有许多商品和服务方面被边缘化,这些人大多是失业者或特殊群体如单亲家庭中的妇女和儿童等。对这部分边缘群体的帮助,是反贫困工作的主要方面。由此可见,当今的发达国家,相对贫困是贫困的主要方面,反贫困也以解决相对贫困为主。

农村存在长期的扶贫需求。对于最后脱贫的那部分特困群体而言,即使政府完全兜底保障,收入越过贫困线之后,还是有可能因为自身的脆弱,再次落入贫困。不仅如此,随着生活水平和成本的上升,2020年后继续沿用现有扶贫标准的合理性将下降,贫困线标准面临上调压力。贫困线一旦提高,贫困人口又会重新出现。

我国的贫困线标准也在不定期调整。1985 年制定了第一个贫困标准线以后,标准根据物价指数的变化逐年更新,历经1986年的人均206元/年,2007年的人均785元/年,2008年的人均1067元/年,2009年的人均1196元/年,2011年的人均2300元/年,2014年的人均2800元/年,2017年的人均3200元/年。按照惯例,国家每年都把人均纯收入低于当年贫困线的人口定义为贫困人口。但随着经济高速发展,家庭财产性收入快速增长,恩格尔系数逐年下降,用于医疗、教育、通信、耐用消费品等方面的消费逐年增加,消费水平千差万别。在这种情况下,仅以“收入”论“贫困”,就会存在偏颇。

首先,从理论上来讲,只要人类社会的分化不消失,贫困就很难消失,因为社会分化与分层很难消失,所以贫困问题也就很难消失,这也是为什么西方发达国家仍然存在贫困人口的原因所在,只不过贫困比例被控制在一定的范围之内。2020年农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困之后并不意味着贫困的消失,由于地区发展不平衡的原因相对贫困人口仍然会长期存在。从贫困线的设定以及贫困的标准具体来看,即便到2020年按照2300元的标准计算的贫困人口消失,但是由于农村人口的极大脆弱性和兜底保障的有限覆盖,2300元以上的群体仍然有可能在各种风险下落入2300元以下,这意味,即使在统计上宣布2020年彻底消除农村绝对贫困人口,仍然会有低于2300元标准的绝对贫困人口的存在,只是数量上不会很大。[4]有学者通过借助ELES模型测算与比较分析,认为我国的农村低保水平偏低,现行低保标准明显不能满足贫困人群的基本需求,[5]再加之低保政策在基层的异化执行,使得很多情况下将其作为一种稀有资源被较为强势的群体所捕获。这表明完全依靠低保兜底的手段来解决农村贫困问题在当前的社会现实之中存在很大局限。

与发达国家不同,我国的贫困情况较为复杂。建国初期,我国曾一度是世界上贫困人口最多的国家,解决全国人民的吃饭问题一度是我国政府的首要问题。但随着我国经济的发展尤其是改革开放以来,经济体制改革取得了巨大成功,绝对贫困人口已从1978年的2.5亿减少到2008年的不足1500万,可以说我国在反贫困方面取得了巨大的成就。但是,由于我国长期以来的经济发展不平衡,导致城乡、地区差距巨大,当前我国的贫困人口主要集中在西北部农村。而随着市场经济的发展,绝对贫困的逐渐消灭,由贫富差距产生的相对贫困日益成为贫困的主要方面,也成为我国当前的主要社会问题。2006年中国居民收入分配年度报告显示,2000年到2005年的5年间,中国居民最高10%收入组与最低10%收入组收入比从4.6倍上升到9.2倍,而且收入越高者收入增长也越快,形成了典型的“马太效应”。中共十七次全国代表大会就要求形成中等收入者占多数的分配格局,基本消除绝对贫困现象。因此,当前我国的贫困是绝对贫困与相对贫困并存,绝对贫困逐渐得到解决,相对贫困越来越突出的局面。

农村潜存代际传递贫困人群。当前,农村一部分贫困家庭由于健康和养育方面的落后,已经对4000万左右儿童(特别是婴幼儿)的发展产生了不利影响,制约他们成年后的就业与生活,如果缺乏有效措施,贫困将通过代际传递使这些人成为2020年后新的贫困主体。

此外,2020年后,在贫困人口构成中,相对贫困人口将成为主体部分,其陷入贫困的原因可能为城乡收入差距扩大、不同区域间发展不平衡、自身能力素质偏低、失业、因灾因病等。在相对贫困人口中,除了农村相对贫困人口,城镇贫困人口更需要重视。随着城镇化的推进,生活在城市的相对贫困人口规模呈不断上升态势。研究表明,城镇贫困人口的结构性特征突出,缺乏新的就业机会可能是城市存在贫困人口的重要原因;与此同时,农民工也可能成为新的城镇贫困群体。

其次,贫困并非是一个简单的经济问题,而是一个复杂的政治经济过程,贫困的客观性在这样的过程中被反复生产和再生产。[6]贫困是一个难以捉摸、模糊的、不断变化的概念,它具有不确定性。[7]具体来看,贫困线是一个动态的概念,不仅是因为贫困是动态的,度量贫困的标准也是可变的,[8]贫困线的每一次调整都会随之带来贫困人口规模和数量上的变动。从理论上来讲,贫困标准的调整包括以下两种情况,一是不同时期根据经济社会发展和生活水平的提高而采用更高的满足基本生活需求的贫困标准;二是保持生活水平不变的同一标准,用不同年度的物价水平进行调整,要保证其可比性。[9]随着生活水平和成本的上升,2020年之后沿用2011年2300元标准的合理性会下降,届时提高绝对贫困线的压力会上升,一旦调整贫困线,在统计意义上的绝对贫困人口又会重新出现。2010年按照当时的贫困线统计发布的贫困人口是2688万人,2011年贫困线调整到2300元以后,贫困人口迅速上升到1.238亿就是一个典型的例子,[10]社会大众对此纷纷质疑。

js333.com,社会政策与贫困有着天然的联系。社会政策诞生至今已100多年,但对于这一概念,国内外学者并无统一的定义。迈克尔·希尔在《理解社会政策》中将其定义为“影响公共福利的国家行为”。在中国,社会政策被解释为解决社会问题的一种举措。当然,社会政策要解决的“社会问题”并非广义的,主要是和公正、福利有关的问题;而且只将市场经济中“较低竞争能力者”或弱势群体作为社会政策的对象。社会政策主要通过再分配的手段对社会财富进行调节,而贫困的客观或直接表现就是某部分人物质财富的缺乏,因此,社会政策通常被认为是解决贫困问题的最直接的手段。

农村贫困将呈现多维性。2020年后,收入高低将不再是决定贫困的唯一条件,那些收入高于贫困标准线的群体,很容易因投资机会和其他风险规避渠道而陷入贫困。农村贫困也将由经济贫困为主进入经济、社会、资产和生态等多维贫困新格局。

从上述意义上讲,反贫困将是一个长期的主题。而采用什么方式进行扶贫,是由贫困人口的贫困特征决定的,扶贫方式本身并无优劣,关键是“对症下药”。鉴于2020年后贫困大多为相对贫困,而致贫原因又具有多样性,因此传统意义上的“扶贫”一词改为“反贫”可能更为妥帖。

最后,如果按照“两不愁,三保障”的脱贫目标要求,不仅满足贫困群众吃、穿等基本生活需求,还要在教育、医疗、住房方面使其得到保障,这意味着不仅解决贫困户最基本的生存需要,而且还将解决其部分发展需要。吃、穿等硬指标容易达到要求,但是教育、医疗和住房等软指标则很难实现统一的发展水平,给新时期的扶贫攻坚任务带来了巨大的挑战。很显然,贫困人口本身的动态变化和贫困线的调整都会导致一定数量的绝对贫困人口的存在,而且只要社会保障做不到全覆盖,绝对贫困也会长期存在。[11]从社会福利角度来看,只有当衣食住教医的基本保障做到人人覆盖,不断减少不同区域之间与同一地区内部之间的福利保障差距,并且其标准能做到按照全社会的福利水平逐年调整,绝对贫困才有可能消除。因此,国家在2020年宣布农村脱贫目标实现时,需要客观指出2020之后的农村贫困状况。

社会政策从诞生之初,便以“克服贫困”作为基本目标之一。1601年英国政府颁布《济贫法》,被认为是社会政策解决贫困的开端。但其时及以后相当长一个时期,社会政策并未成为国家一项应对贫困的制度化举措。直到19世纪,这种局面才发生根本改变。1834年,英国政府颁布经修订的《济贫法》,将解决贫困作为国家的基本职责。自此以后,社会政策便成为解决贫困的一个必不可少的制度化手段。许多研究者们运用社会科学的方法对贫困进行研究,并试图用种种方法来消灭贫困。在这些方法中,社会政策始终处在一个突出的位置上。

农村贫困人口将向城镇流动。城镇化加速发展下,农村人口大规模流出,使农村贫困人口向城镇流动成为常态化。我国的贫困问题将由农村贫困人口为主转变为农村贫困和城镇贫困并存。

寻求更加有效的反贫困策略

目前学术界还鲜有对2020年以后我国扶贫工作应该如何开展的研究。谷树忠指出到2020年我国贫困问题也不再是单纯的经济现象,而是集经济、社会、自然等因素于一体的复合现象。因此需要从经济发展、社会发展、自然生境等多个维度,审视2020之后的贫困问题。应该实施“新动能减贫”、“生态红利减贫”、“特殊资源减贫”以及“意愿校正减贫”等策略。[12]张琦认为2020 年后的减贫战略将随着由集中性减贫治理战略向常规性减贫治理战略的方向转型,由解决绝对贫困向解决相对贫困转变,由重点解决农村贫困转向城乡减贫融合推进转变,由重点解决国内贫困向国内减贫与国际减贫合作相结合方向转变,减贫发展国际化合作将会强化。[13]左停提出在2020年全面建成小康社会、打赢脱贫攻坚战之后,应该积极借鉴国内外的相关经验,重点做好反贫困政策与社会救助政策的衔接,并要大力提倡“发展型社会救助”。[14]综上可以看出,既有的研究主要集中在对贫困性质变化、减贫战略调整以及反贫困政策转型创新等宏观层面的讨论。缺乏对于2020年之后扶贫政策为何需要调整的原因揭示以及缺少对具体扶贫政策、扶贫体制、扶贫制度层面的回应与探索。

随着经济的发展,西方国家在济贫的基础上陆续建立起各项社会政策,保证国民的生存和福利。自19世纪后期起,从德国开始然后迅速蔓延到其它各国,建立起了包括社会保险在内的各项措施。到了20世纪中叶,西方国家又进一步实施了“福利国家”体制。由于社会政策的完善,尤其是福利国家的建立,贫困特别是绝对贫困现象被缓解、遏制乃至消灭,贫困人口数量大为减少,尤其是绝对贫困人口。

贫困新格局下我国扶贫策略的调整

由贫困标准线的变更导致的贫困人口数量变动,仅是表面现象。在我国消除贫困的过程中,贫困人口在结构、地区分布、社会发展机会以及代际传递等方面都在发生新变化。这些新变化突破了传统意义上以生存为基线的贫困定义,更多地凸显贫困人口的可持续发展诉求,对我国2020年后扶贫开发工作和反贫困战略转型带来了新需求与新挑战。

在2020年贫困人口脱贫、贫困县摘帽之后是否意味着贫困的终结?新贫困会呈现出哪些新特点?在现有标准条件下贫困人口全部脱贫之后的扶贫工作应该如何开展?以及在新语境下扶贫战略和扶贫体制需要做出怎样调整、解决哪些突出矛盾?这些都是本文所关注和试图回应的问题。

国际反贫困社会政策新趋势

扶贫目标由积累性贫困人口向转型性贫困人口转变。2020年以前,我国扶贫政策以消除“积累性贫困人口”为主。2020年以后,随着贫困格局的变化,扶贫工作的目标群体将转向“转型性贫困人口”,即由于社会经济环境变化或不可预见突发性灾难而导致的过渡性贫困或暂时性贫困人口。由于这部分群体存在向绝对贫困人口转变的可能,因此,防止脆弱群体再次落入贫困陷阱应成为未来扶贫政策的主要导向。

我国自1994年实施“八七扶贫攻坚计划”以来,在扶贫战略上历经多次重大调整和转换,从不含具体扶贫目标的经济增长引致减贫的战略,向目标瞄准型开发扶贫战略转变,从救济性扶贫向开发性扶贫转变。2007年,我国扶贫战略又进行了一次重大调整。即从区域开发扶贫战略转向社会保障扶贫与开发性扶贫相结合的战略,从扶持贫困大区向扶持贫困县继而转向重点扶持贫困村的战略转变,从单一项目扶贫向综合扶贫的战略转变。2013年开始,从大水漫灌式的整体扶贫到滴灌式的精准扶贫转变,是为切实提高扶贫成效,保证如期实现2020年全面建成小康社会目标的重要战略举措。

二、扶贫工作中“转型贫困”的治理新目标

无论是发达国家还是发展中国家,贫困是人类社会普遍面临的难题,尽管贫困的表现各有不同。由于政治、经济、历史、文化等方面的不同,发达国家与发展中国家反贫困政策的各有特点。

扶贫机制由集中性向常规性转变。自20世纪1980年代以来,国家采取了一系列集中式的扶贫举措,在贫困人口比较集中、贫困形势比较突出的背景下,有效降低了贫困人口数量。2020年以后,随着现行标准下农村贫困人口全部实现脱贫,贫困由积累性、多发性向转型性、偶发性转变,需要建立稳定、内嵌的常规性扶贫机制,将扶贫工作纳入政府日常职责序列中,构成政府职责的基本组成部分。

与此同时,在治理结构上,我国扶贫计划和项目的决策经历了从中央高度集权到权力下移到省(任务、责任、资金和权力“四到省”),再到以贫困县为主进而过渡到以村民民主决策为主的转变,从完全由政府主导向政府主导、社会组织参与进而向政府主导、社会组织和受益群体参与、市场运作、成效精准的转变。

无论2020年后绝对贫困是否存在,实施精准扶贫战略以来农村绝对贫困人口减少的业绩是十分显著的,十八大以来,短短四年时间(截至2016年年底),已经有5564万人脱贫。[15]除非政府未来大幅度调整农村贫困线,否则中国农村绝对贫困人口即使依然存在其数量也将不会太多。这意味着长期困扰中国农村的原发性的绝对贫困将基本终结,农村贫困将会进入一个以转型性的次生贫困为特点的新阶段。[16]

在发达国家,例如美国和欧洲,贫困现象以相对贫困为主,国家通常通过社会政策来保障贫困人口的生活。但具体又各有不同:美国强调自由主义和个人主义,认为“贫富是自己的事情,政府不应对此进行干预”。在此理念下,美国除对少数弱势群体如老人、儿童、残疾人进行特殊补助外,对于其他贫困者,多采取扩大就业的反贫困政策,鼓励贫困人群积极就业以改善贫困状况。而欧洲则以建立广覆盖的、侧重于社会保障的反贫困政策。尤其是1942年英国《贝弗里奇报告》的出台,具有划时代的意义。该报告主张建立一套综合性的社会保障制度,以为每位社会成员提供基本的生活保障。《贝弗里奇报告》中的普遍性原则不仅对英国,也为许多其它欧洲国家所接受。二战后,这些欧洲国家纷纷建立了“福利国家”的制度和政策体系,以保证全体国民的福利。

扶贫手段由以提高收入为主转向缓解非收入性贫困。2020年以后,虽然提高收入的扶贫手段仍可以发挥一定功效,但是贫困人口的收入增长尚未达到足以走出贫困陷阱的临界点。教育、医疗等方面的支出将在很大程度抵消收入增长的部分,而现有农村社会保障基本属于补充性,达不到真正意义上的支付性保障,农村贫困人口更容易因灾、因学、因病致贫。未来扶贫政策需要着眼于缓解非收入性贫困,提高政策的“造血”功能,才能赋予贫困人口长久的脱贫能力。

上述扶贫战略和相应治理结构的重大转变,本质上都体现着从“输血”到“造血”战略转换的根本特征。随着世情、国情的发展变化,2020年后中国反贫困工作的主体和主题,以及条件、环境、标准、对象、内容、范围、规模、方式、路径等都将发生重大变化。从战略层面加强反贫困顶层设计,进一步完善反贫困工作的体制机制,激发贫困主体自我发展潜力至关重要。这需要针对未来新的贫困发生机制,寻求更加有效的反贫困策略。2020年后,我国反贫困工作的主要任务将由消除绝对贫困转向消除相对贫困,由解决温饱转向巩固小康成果、加快逐步实现共同富裕的步伐,着重于提高发展能力特别是可持续发展能力、进一步缩小收入差距,改善生态环境等方面。

不同于绝对意义上的温饱性贫困,在城乡二元结构的限制下,快速的城市化和工业化进程催生大量的贫困人口,从贫困特性上,可将这种贫困称之为“转型贫困”,或短期性贫困和过渡性贫困。具体来看社会中的一部分人在工业化、城市化进程中由于自身条件不足而逐渐退落下来,而农村的劳动力等资源不断流出,中西部地区的很多农村逐渐变得“空壳化”并出现了大批量的留守人口。城镇化与工业化一方面为社会创造了很大的财富,但是另一方面也产生出了新的社会分化与分层,越来越多的农村人口主动或者被动地参与到这个过程中来。这个群体中的一部分人会在经济发展中获得机会从而走出贫困,一部分人会随着城乡一体化的社会保障制度的改善而保持在贫困线以上,还有一部分人则会落入贫困陷阱。[17]这样的新贫困并不必然反映在绝对收入上,而是主要呈现为收入和社会公共服务获得上的不平等和多元维度贫困两个方面。[18]

发展中国家是贫困尤其是绝对贫困的主要发生地,当今世界90%的贫困人口集中在南亚、撒哈拉以南非洲、东南亚、蒙古、中美洲、巴西及中国的中西部地区。这些地区经济落后,所以经济增长在反贫困中的作用远甚于收入再分配。高速增长的经济尤其是劳动密集型经济增长,带来大规模就业,是落后国家反贫困的基本经验。尤其对于缓解农村贫困方面,主要是确保农业在市场开放中受益,并由政府给予部分生活补贴。

扶贫路径由以解决农村贫困为主向城乡兼顾减贫转变。由于城乡分割的管理体制,我国在城市和农村采取了不同的扶贫策略。城市扶贫主要依靠社会保障机制,农村扶贫则长期依靠非制度化的扶贫开发项目。2020年后,城乡二元扶贫格局难以有效瞄准城镇化带来的流动贫困人口,从而无法应对新出现的贫困问题。化解这一难题的关键在于建立城乡一体化的公共服务体系,特别是实现城乡户籍、医疗、教育等社会保障体系的对接,使农村扶贫走上制度化轨道,并在城乡兼顾的扶贫机制中将游离于城市和农村的贫困人口纳入扶贫体系。

将反贫困关口前移

首先,目前中国城乡收入差距依然非常大,2014年城乡收入比高达2.92:1。而基尼系数与贫困发生率具有正相关性,Ravallion和 Chen的研究表明,基尼系数对贫困发生率的弹性为 3.5,且在统计上极为显著,即在控制了收入增长的情况下,基尼系数每增加1%,贫困发生率上升 3.5%。[19]据西南财大基于2010年的数据研究显示,中国农村居民收入的基尼系数高达0.60。[20]相比全球0.44的平均水平,中国农村家庭的基尼系数明显处于高位。目前不仅仅是中西部与东部沿海地区农民收入差距逐步扩大,农村内部收入不平等也在加剧,这暗示了我国倾向于穷人的发展阶段已经逝去,[21]并显示出收入不平等已经成为了农村贫困的主要问题之一。

根据对世界发达国家反贫困社会政策的考察,我们发现,这些国家反贫困社会政策出现的一些新变化、新特点。

新时期我国扶贫策略要点前瞻

20世纪90年代以来,以森为代表的一批发展经济学家提出了一个围绕能力、权利和福利的发展理论体系,建构了一个新的基于能力的发展观。森认为,应从概念上将贫困定义为能力不足而不是收入低下。据此,联合国开发计划署在1997 年《人类发展报告》中提出一个度量贫困的新指标——能力贫困指标,主要包括三个方面:基本生存能力,即获取营养和健康的能力;健康生育的能力;接受教育和获取知识的能力。

其次,城镇化与市场化为农民带来了就业与收入增长的机会,同时也增加了他们在生活方面的消费与支出,收入水平的增高并不意味着生活水平的提升。所以收入的高低已不必然决定是否贫困,即便很多收入高于2300元标准的群体,由于资产的缺乏和社会保障的强度不高往往不足以抵御风险,在疾病、自然灾害和教育等其他风险下,他们的收入无法弥补支出,举债度日,或因病和因灾致贫。另外目前各地政府大力开展的产业扶贫行动,将贫困户直接推向市场,利用市场机制进行扶贫,这一方面可能会使贫困户的收入增多,但是同样也增加了贫困户的市场风险性,造成了扶贫致贫现象的发生。以上这都构成了转型性的次生贫困。

反贫困重点:从反绝对贫困到反相对贫困。随着经济的发展,人类基本生活需求内涵不断扩大,贫困的相对性特征开始显现,相对贫困的概念随之产生。相对贫困标准要明确的是相对中等社会生活水平而言的贫困。它的产生主要源于两方面:一方面是指由于社会经济发展,贫困线不断提高而产生的贫困;一方面是指同一时期,由于不同地区之间、各个社会阶层之间及各阶层内部不同成员之间的收入差别而处于生活底层的那一群人的生活状况。当今的发达国家,随着经济的发展,绝对贫困已经在很大程度上得到了缓解,但由于贫困的相对性,消除相对贫困是非常困难的。所以,这些国家已适应贫困演变趋势,将反贫困的工作逐渐从消除绝对贫困,转移到治理相对贫困上来。因为贫困的相对性永远存在,治理相对贫困将是一个长期的过程。同时,解决相对贫困的过程也是一个缩小贫富差距、促进社会融合的过程。因此,反贫困政策从反绝对贫困到反相对贫困的转变,不仅体现了全球经济的发展、贫困的缓解,更体现了社会的进步。

制定新时期扶贫阶段性战略。贫困问题的转型性与动态性,决定了我国扶贫策略的转变和形成,也将是一个缓慢和不断调整的过程,需要根据减贫实践和经济社会发展趋势,分三个阶段制定。第一阶段,即脱贫成果巩固期,以延续原有的扶贫政策为主,进一步夯实脱贫成果,完全解决生存贫困;第二阶段,扶贫新战略确立期,制定新的贫困标准和减贫机制,形成国家减贫的制度基础,基本解决发展贫困;第三阶段,扶贫新战略稳定推进期,完善国家减贫政策制度化建设,重点解决可持续发展贫困。

根据能力贫困理论,机会缺失、疾病、糟糕的教育水平、社会保障系统的软弱无力等,是造成人们收入能力丧失并陷入贫困的不可忽视的因素。但从可持续发展来看,现代社会中,仅有自身发展能力显然是不够的,还应同时具备维护其他人特别是下代人福祉的意识和能力,即可持续发展能力。这就要求我国要实现反贫困战略重心的转移,把反贫困的关口前移,把更多的资金投入到提升教育和健康水平上,提高贫困个体获取收入、预防和应对贫困风险的能力。

最后,很多处于贫困线之上的农户虽未陷入贫困,但都会由于抵御风险的极度脆弱而成为极容易落入贫困陷阱的潜在贫困人口,这就是为什么在农村统计建档立卡户出现争议的主要原因,事实上,单一的收入贫困统计已经无法客观反映农村真实的贫困状态。衡量贫困的标准已经越来越超出收入这样的货币标准。从多个维度定义和识别贫困,越来越成为反贫困所必须依据的基础。[22]新的贫困需要新的贫困评估指标,很多地方在精准扶贫识别贫困户中已广泛使用非收入的指标,如有的地方采用“一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看有无读书郎、五看有无病怏怏、六看有些啥家当”等“六看法”这样的客观物化指标,这些都属于多元贫困维度的维度,突破单一以收入为主的评价标准,形成客观反映农村贫困的新的评价体系是未来农村扶贫工作的重要内容。

反贫困主体:从政府为主到主体多元。政府虽然在各国反贫困行动中发挥着重要作用,但政府并非唯一的行动者,贫困人口、市场组织、民间组织等都是反贫困中不可或缺的行动主体。首先,作为贫困人口本身,其不但是反贫困中的工作对象,更是重要的反贫困主体,反贫困工作不能缺少贫困人口的积极参与。各国反贫困活动的历史都表明,提高贫困人口的参与程度,有利于反贫困资源的传递和接受,更能增强反贫困的效果。其次,在市场经济发达国家如美国,在价值取向上,强调政府不干预贫困问题,而是通过对私营企业减税、产业结构调整等手段增加就业。这一政策曾在克林顿执政前3年创造了800万份就业机会。这种增加就业、减缓贫困的方式,多依赖于市场组织即企业。以企业行动为主的促进就业反贫困模式,不仅有助于长期改善贫困,还可以减少政府的负担。另外,很多国家的民间组织也将扶助贫困作为工作内容,通过慈善捐助等一系列形式为反贫困做贡献,并取得了显着成就。各国反贫困经验表明,以政府为主导的多元反贫困主体组合,基于政府社会政策通过不同方式各自发挥自己的作用,多管齐下,使贫困得到了显着改善。

设立整合资源的扶贫职能机构。当前,涉及扶贫的各个领域分散在不同的政府部门,各部门按各自规划分配使用扶贫资源,政策目标和资源投放方向互不相同,“撒胡椒面”现象依然存在。这种扶贫资源的碎片化管理体制与扶贫工作要求整体性推进之间的矛盾日益突出,需要通过设立中央到地方垂直管理的扶贫与社会救助机构,整合优化扶贫职能,制定科学、长远的扶贫综合治理规划。

对于我国而言,全社会都应有这样一个清醒认识:即使在2020年全面建成小康社会后,在未来相当长的一个历史阶段,反贫困还将是我国经济社会发展中的一项重要任务,只不过战略重点将从“扶贫”向“防贫”过渡,把着眼点前移到贫困即将发生但还未发生时,防患于未然。扶贫战略转变的关键是在创造机会、改善条件、提升可持续能力上狠下功夫。

三、2020年后扶贫战略框架与“转型贫困”

政策目标:从克服贫困到反对排斥。社会排斥理论由“社会剥夺”概念发展而来,形成于上世纪90年代。1995年在丹麦哥本哈根召开的“社会发展及进一步行动”世界峰会将“社会排斥”视为消除贫困的障碍,要求反对社会排斥。此后,社会排斥理论更多的被应用于贫困、弱势群体等问题的研究。英国“社会排斥办公室”将其定义为“社会排斥指的是某些人们或地区受到的诸如失业、技能缺乏、收入低下、住房困难、罪案高发的环境、丧失健康以及家庭破裂等等交织在一起的综合性问题时所发生的现象”。

塑造和提升应对致贫风险的能力。城乡社会公共服务不均衡,正在成为农村贫困的主要原因,农村社会保障往往不足以抵御风险,需要针对这一贫困发生机制,寻求更有效的返贫策略。应将扶贫关口前移,加快推进城乡均等化服务,清除户籍歧视的制度安排,将更多资源投入到提升农村教育和健康水平方面。应把提高人的素质作为脱贫减贫的治本之策,提高贫困个体自身获取收入、预防和应对贫困风险的能力,而不是在其陷入贫困之后再进行扶持和救助。

可持续能力提升的途径是学习,最为重要的是在实践中学。“授人以鱼”不如“授人以渔”。未来应大力推动“参与式”扶贫,引导贫困个体“在学中干,在干中学”,让他们通过能力的提高实现脱贫致富。如近年在一些地方开展的“社区主导型扶贫”,引导并教会群众自己管理资金,自己负责扶贫项目的申报、决策、实施、管理及监督,极大提高了贫困户互助合作和自我组织、管理、发展及监督的能力。

中国农村新的贫困格局意味着传统意义上的“贫困”已经不再是2020年后扶贫工作的目标,转型贫困群体和潜在贫困群体将会成为新的扶贫工作的目标群体。而这两类群体的主要贫困特点是多维度的,这就需要尽快发育一个转型扶贫政策和战略。中国目前农村扶贫的政策虽然也在考虑多维度的贫困问题,特别是实施精准扶贫以来提出了“两不愁,三保障”,和贫困地区农民社会基本公共服务领域主要指标达到全国平均水平的要求,中央和地方政府也一直将农村公共服务均等化作为缓解贫困的重要手段,但是由于彻底消除城乡差异仍然需要一个过程,所以扶贫政策的主要方面还是一直都立足于贫困人口收入的提高。近年来农村收入性绝对贫困的下降和转型性贫困的严重性显示了在新贫困阶段国家扶贫政策转型的必要性。一方面,基于农村收入中农业收入不断下降,收入越来越依赖工资收入。[23]相关数据显示2012 年我国农民来自种植业的收入仅占 26.6%,工资性收入比重占到了 43.6%,[24]而同时工资收入对于不平等的贡献又远远大于其对总收入的贡献的事实,虽不能说以提高收入为手段的农村扶贫已走到尽头,但至少可以说调节农村收入分配正在成为解决农村贫困问题的主要措施之一。另一方面,城乡社会公共服务不均衡正在成为转型贫困的主要原因,因灾、因病、因学等致病成为农村贫困普遍的现象。

1985年,世界银行将人均年消费370美元即日均1美元的标准确定为贫困线,从此以后,世界各国都在为消除贫困、解决温饱而不懈努力着。到2006年10月17日,联合国确定的第14个国际消除贫困日,其主题仍然是“共同努力摆脱贫困”。但是随着社会经济的发展,人们也逐渐认识到贫困不单纯是物质生活方面的问题。英国学者汤森曾指出,贫困是一个被侵占、被剥夺的过程。在这一过程中,人们逐渐地、不知不觉地被排斥在社会生活主流之外。随着这一理论的发展及反贫困工作的进展,2008年的第16个国际反贫困日的主题是“贫困人群的人权和尊严”,说明国际社会开始关注贫困人口的社会权利,注重对贫困群体权利和尊严的维护,促进他们与主流社会的融合。

形成贫困综合长效治理方式。新的贫困需要新的治理方式。建议2020年后,国家层面不再出台统一标准,由各省(自治区、直辖市)自主确定城乡统一标准,并随经济社会发展适时调整。可按照收入的绝对水平或收入水平,将一定比例的群体视为收入贫困人口。此外,还应广泛结合如“一看房、二看粮、三看劳动力、四看读书郎”等非收入指标,将贫困识别逐步扩展到能力、发展、文化和环境层面。山区、边远地区、少数民族聚居区仍将是扶贫的重点领域,应继续把贫困自然村落作为消除“贫困死角”的综合治理单元,而针对每一个贫困家庭采取针对性的帮扶措施,将成为未来扶贫工作的重要内容。积极开发减贫“新动能”,通过释放生态红利,增加贫困人口物质、文化、社会、经济等方面的财富存量,同时通过制度创新,推动城乡扶贫体制融合,在城乡间统一分配和使用扶贫资源。最后,要树立全社会对公益扶贫的信心,打造扶贫公益品牌,使社会扶贫成为国家扶贫体系重要补充。

另外,从以往经验来看,对于能力贫困而言,制度性能力贫困十分突出。部分贫困源于不合理的体制机制。因此,未来还应继续尽最大努力避免“制度性能力贫困”,通过进一步深化改革和创新,及时有效地对不合理的反贫困体制机制进行“纠错”和改进,并通过相关制度安排和制度激励,如制定和颁布《可持续能力提升法》《国民素质提升法》等法律法规,从法律层面保障形成具体有效的能力补偿和保障措施。

“转型贫困”现象的背后原因很多。首先,虽然针对贫困群体的社会安全网的架构已经构建,但是,农村社会保障的兜底强度往往不足以抵御风险。如新型农村合作医疗的覆盖面已经很大,但是大病危病到来的贫困风险依然很大,[25]有学者研究认为目前新型农村合作医疗和农村医疗救助制度的实际报销比例太低,农村贫困居民的灾难性医疗支出仍然较大,自付医疗费用仍然超过了大部分农村贫困居民的承担能力,[26]在农村这种因病致贫的案例比比皆是。其次,各种社会保障在制度上呈现碎片状,有限的资金被投放在不同种类的社保项目上,降低了财政有限的情况下的保障兜底的有效性。目前农村社会保障制度的“碎片化”主要表现在社会保障体系中存在着针对不同人的、分立的多种制度体系,以及在同一社会保障项目上存在着针对不同人的各种分立的制度安排,从而导致在保障对象、保障标准和待遇水平、管理体系和经费来源等方面不统一,[27]从而影响社会保障政策实践的最终效果。再次,虽然对于贫困地区的教育和医疗等的支持有了很大的提高,但是这些服务是按照城市消费标准建构,其费用水平相对贫困人口的收入而言依然过高,虽然有社会保障的支付,但获得医疗和教育过高的费用仍然过度消耗了农民有限的收入。最后,从制度上讲,现有农村社会保障基本上属于补充性,还达不到真正意义上的支付性保障,虽然上学和医疗的费用对于农村和城市是一样的,但由于城市人口的支付能力远远高于农村,富裕人口远远高于贫困人口,因此,农村贫困人口更容易因学、因病致贫。这种城乡不平等造成了贫困更深的原因,主要是我们忽略了穷人的权利,即权利缺失——由于权利缺失所产生的贫困和他的机会权利被剥夺。[28]

反贫困内容:从反物质贫困到反文化贫困。世界银行及各个国家最初所定义的贫困是指物质生活上的贫困,贫困线也是依据人们维持温饱的需要设定的。可以说,开始的反贫困工作主要针对的是物质贫困。但随着反贫困工作的进展,研究者们发现:贫困从表面上看是经济性的、物质性的;而实际上是深层的社会文化在起着作用。这种社会的、文化的或心理的因素,长期积淀后就形成落后的心态和一成不变的思维方式、价值取向,进而形成顽固的文化习俗和意识形态,即贫困文化。这种文化实际是对贫困的一种适应。一旦形成贫困文化,陷入其中的人将不自知,在外人看来他们就是“安于贫困”,缺乏“进取精神”。基于这一认识,当今发达国家反贫困的内容已不仅仅限于救助生活的反物质贫困,而更注重贫困人口的心理层面和文化氛围,将其从“自甘堕落”贫困文化的泥沼中拯救出来,正所谓“扶贫先扶志”。只有先从心理上摆脱贫困的习惯,才能在行动上去努力改善贫困。

在治理结构上,将“治理”两字拆开来看,“治”字意味着控制、约束(如法律法规以及制度的建设等),“理”字意味着梳理、打理(有效机制的建立、合理适用方式方法的运用等)。对于2020年后的反贫困工作而言,只“治”不“理”没有前途,只“理”不“治”也没有希望,只有将二者有机结合在一起,重组反贫困的主体,实现反贫困主体由政府主导向贫困群体、政府、企业、非政府组织、社会群体多主体化的格局转化,最终建立一个持续动态高效、全社会参与的反贫困治理生态,才是一条有效路径。

所以,在新的农村贫困格局下,需要改变原有的城乡扶贫二元战略框架和以农村开发式扶贫为主导的路径。2020年后的中国农村扶贫需要设计城乡一体化的扶贫战略和政策。这同时也意味需要将未来的扶贫战略重点放在社会服务在数量和质量上的均等化方面。这里特别需要指出的是社会服务的质量差异,如儿童营养,中小学教育和医疗服务质量等方面将会逐渐成为引发新贫困的主要方面。新的农村扶贫战略需要考虑两个一体化,即城乡一体化和开发与社会公共服务一体化。[29]

反贫困方式:从生活救助到资产建设。随着经济社会的发展,发达国家对于贫困人口的帮助不再是直接给予食物和津贴,而是试图推动穷人的资产建设,以使其不仅从生活上摆脱贫困,更能够获得长远的发展。迈克尔·史乐山教授就是资产社会政策的积极倡导者,他认为“资源决定了贫穷与发展”,“非贫穷的人们受益于资产建设政策,而大部分穷人则没有机会参与资产建设”。因此,他认为“社会政策应该提倡适当积累财富”,他倡导“资产”为基础的社会救助机制,通过政府、家庭及就业三项经济来源,来鼓励贫困户家庭累积金融性的资产,并提升其理财技能,其所形成的福利效果在短期内不但可以提升贫困家庭的基本消费水准,在长期的福利效果上还可以由累积的资产衍生出更多的所得收入,继续提升其消费水准或累计更多的资产” 。

(作者系北京大学贫困地区发展研究院院长、北京大学光华管理学院教授)

四、2020年后扶贫工作需要体制创新

资产建设强调个人进行长期的资产积累,以推动个人和家庭的发展。作为一种反贫困方式,其主要适用于以相对贫困为主的发达国家。例如美国于1998年明确了资产社会政策的法律地位,并开展了被称为“美国梦”的个人发展账户示范工程;英国也为低收入家庭儿童建立了终身账户;此外,在加拿大、澳大利亚、乌干达、秘鲁和中国台北,也都陆续建立起了资产社会政策的试点或示范工程。资产建设不仅能改善贫困人口的长期生活状况,更能促进人的独立与自足,从而为社会的长期发展奠定基础。

新贫困格局需要新的扶贫战略,而实施新的扶贫战略需要建构适应新的贫困形势的新体制。纵观我国扶贫历史我们可以看出,直到20世纪末期中国农村扶贫工作基本上是在农村和农业发展的框架下展开的。虽然进入21世纪以来随着保护式扶贫,如低保、教育、卫生等社会公共服务领域在贫困地区的不断展开,农村扶贫工作开始不断超越农业发展为主线的制度界限,形成了复杂的多部门交织的局面。但是,目前通过行政手段开展的两项制度衔接和资源整合的实践显示了农村扶贫工作在制度供给上的乏力,扶贫管理的碎片化与扶贫工作要求整体性推进之间的矛盾日益突出。这一矛盾在新的贫困格局下对扶贫工作的有效性的影响将会更加显著。

反贫困方法:从传统方法到专业方法。西方社会工作的理论和方法较为发达,在当今反贫困工作中他们也很好地运用了这点,以克服传统的行政式方法的不足。在美国鼓励贫困人口就业的过程中,社会工作者及相关组织就做出了很大贡献。社会工作者通过专业的方法和组织,对贫困者进行就业辅导和职业训练,并为他们提供大量的就业信息。另一方面,通过这些培训和与社会工作者的交流,也有助于贫困者摆脱自己的贫困文化,促进其脱离贫困。因此,注重社会工作方法在反贫困中的运用,也是发达国家重要的反贫困经验。

首先,随着农村贫困特征日益转向次生性多元维度,涉及扶贫的各个领域则发散在各个不同的部门,除非中央像精准扶贫这样通过政治和行政手段进行集中动员,否则现行体制在各个部门在其专业管理和资源行业管理的分割体制下和部门利益的激励下无法有效整合各种资源。尽管政治和行政动员十分有效,但这样的动员往往又会与现有法律和法规相抵触,缺乏可持续性,[30]“第一书记”、“扶贫工作队”以及各个帮扶单位撤出贫困村之后,如何能够保持扶贫政策的连贯性,这就需要推动扶贫工作从运动式治理向常规化、制度化治理的转型。其次,现行扶贫协调部门只涉及农村,而贫困在城乡之间处于流动状态,过去十年是中国城市化最快的十年,这使得中国转型性贫困大量涌现,比如留守儿童、留守妇女、贫困转移等问题,城市化不断吸纳农村人口,贫困也随之转移到城市,本来一些人口在农村不算贫困,可转移到城市之后,由于失去了土地的保障再加之相对较高的生活消费,却转变成为城市的贫困人口。而目前的扶贫工作现在是城乡两个系统两条线,是二元不统一的。城市“低保”标准高于农村,这就使得大量的贫困人口游离于城乡之间,并没有得到很好的保护。[31]城乡二元扶贫治理格局显然不能应对新的贫困变化。最后,虽然现行扶贫机构具有宏观协调职能,但是随着扶贫工作日益延伸到其他部门,贫困问题开始作为一种整体性的社会问题出现并扩展到社会各个层面,贫困问题也超越了单纯的经济层面而涉及法律、民政、教育、医疗、卫生等多个部门。碎片化的治理导致资源使用的低效率,加剧了问题处理和服务供给的难度和成本,因此亟待进行相应的创新和变革,探索建立多部门共同参与、协同治理的有效机制。面对致贫原因的多元化和新时期农村贫困的新特点,需要发育综合性的治理结构,进行制度结构层面的建构,开展扶贫制度的供给侧改革。新的贫困格局和战略需要培育一个综合的贫困治理机制,这是2020后农村贫困工作的关键所在。

改开以来我国反贫困社会政策的变迁

长期困扰中国农村的原发性的绝对贫困基本消除之后,中国农村贫困将会进入一个以转型性的次生贫困为特点的“新贫困”治理阶段。新贫困并不必然反映在绝对收入上,而是主要呈现为收入和社会公共服务获得上的不平等和多元维度贫困两个方面。[32]在新的农村贫困格局下,需要改变原有的城乡扶贫二元战略框架和以农村开发式扶贫为主导的路径,2020年后的农村贫困需要设计城乡一体化的扶贫战略和政策,这同时也意味需要将未来的扶贫战略重点放在社会服务在数量和质量上的均等化方面。[33]新贫困格局需要新的扶贫战略,而实施新的扶贫战略需要建构适应新的贫困形势的新体制。面临扶贫管理的碎片化与扶贫工作要求整体性推进之间矛盾的日益突出,我们需要发育综合性的贫困治理机制和贫困治理结构,并开展扶贫制度的供给侧改革。

在1978年改革开放之前,我国的贫困以绝对贫困为主,反贫困方式以传统的救济式扶贫为主。政府主要通过一系列强制手段和措施,对贫困人口进行补助和救济,使温饱问题在一定程度得到了缓解,但那时的反贫困还属于典型的头痛医头、脚痛医脚模式。改革开放之后,尤其是改革开放后的最初几年,由于经济迅猛发展,反贫困工作取得了重大进展。与国际经验一致,经济增长使我国的贫困人口大规模减少:农村贫困人口由1978年的2.5亿减少到1985年的1.25亿。1986年,我国政府第一次正式公布农村贫困线为人均年收入206元。此后,全国范围开始了有计划、有组织、大规模的扶贫开发。同年,国务院成立了扶贫开发领导小组。截至1993年,贫困人口由1.25亿减少至8000万。对于这8000万贫困人口,以往的反贫困政策很难奏效。为此,1994年国务院制定了《国家八七扶贫攻坚计划》,将反贫困重点放到中西部地区,实行扶贫到户策略,成效显着。到2007年,按年人均收入693元的贫困线统计,我国农村尚未解决温饱的绝对贫困人口剩下1487万。

十九大报告明确提出了要加强社会保障体系建设,全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。并要推动城乡义务教育一体化,保证教育的质量和公平性、建立中国特色基本医疗卫生制度、医疗保障制度和优质高效的医疗卫生服务体系等目标,中国城乡之间的社保、教育、医疗等开始向一体化的进程迈进,这表明2020全面建成小康社会之后的扶贫工作不仅仅是就扶贫谈扶贫,将会是超越扶贫部门本身,更多的是将扶贫工作与社会保障、教育、医疗、公共服务等相结合起来并追求城乡之间的统筹、平衡发展。以上提出的这些都是我们下一阶段扶贫工作需要引起重视和共同努力的方向。

js333.com 1

可以说,改开以来我国的反贫困开发工作取得了举世瞩目的成就,但也存在着一系列明显的不足与问题。

以解决温饱为主,对相对贫困问题重视不足。我国自1986年大规模开展反贫困工作以来,一直将消除绝对贫困作为主要工作内容。贫困线从1986年的206元到2008年的785元,始终是反贫困工作的重要标准。我们在各类扶贫报告中得到的也多是绝对贫困人口的数量。尽管我国对相对贫困也进行了规定,并制定了低收入贫困线标准,但始终未引起足够的重视。2007年,我国的绝对贫困人口数量已急剧下降,相对贫困人口数量则远超过绝对贫困人口数量,但国家反贫困主管部门仍表示,未来3年的第一扶贫重点,仍是解决农村贫困人口的温饱。

反贫困主体比较单一,社会力量参与有限。一直以来,我国的反贫困工作由政府主导。上至国务院下至地方各级政府,都设有专门的行政机构——扶贫开发办公室,对反贫困工作进行统一领导。反贫困的政策、方针由政府统一制定。很少有别的机构或组织,被允许参与到反贫困工作中来。在中国,反贫困工作主要是政府的行政行为。《农村残疾人扶贫开发计划》关于基本方针的规定第一条就明确:“坚持以政府为主导。各级政府加强对残疾人扶贫工作的领导。”而随着我国贫困形势从绝对贫困到相对贫困的转变,也随着我国经济的发展、政府职能的转变,以政府为单一扶贫主体的反贫困模式,已经难以适应新时期的反贫困需要,反贫困模式需要改变。这一方面能够减轻政府负担,提高效率;另一方面还可以动员各方面的力量,共同努力,使反贫困工作取得更大成效。

反贫困政策存在封闭性,动态性、开放性不足。我国的反贫困政策仅为了消除贫困而反贫困,没有制定出动态的、开放的反贫困政策,以从根本上减少贫困并促进贫困人口的发展。我国反贫困政策的封闭性主要表现在,针对部分居住在自然环境恶劣、自然资源贫乏、生产生活条件极差,甚至不适合人类居住的偏远山区的贫困人口,对他们进行就地扶贫,不仅难度很大,也难以取得好的效果。国际经验表明,可尝试在对贫困人口进行技能教育和培训基础上,提高其文化素质和劳动技能,从而实现其向资源丰富、适合人类发展的地区迁移,实现贫困人口城乡流动机制,使反贫困工作“活”起来。这样一来,一方面解决了当地的就业发展负担;另一方面,贫困人口进入城市,不仅能赚到收入,分享城市发展成果,还可以改变其贫困文化,从而有利于贫困的消除。这些都是我们当前的反贫困政策所缺乏的。

以扶助为主,对反贫困对象的自助关注不足。反贫困工作在我国是以政府为主体,而贫困人口是客体,处于被动地位。近年来,各级政府每年对西部地区的财政反贫困资金多达上千亿元人民币,仅2000年政府安排的专项扶贫资金就达1680元亿元人民币。但由于多数扶贫资金都被用于救济式扶贫,导致贫困地区经济对国家的依赖太强,缺乏自我造血功能,经济基础十分薄弱。这形成了贫困地区经济的畸形发展,甚至在2003年出现了一定比例的返贫人口。这表明,输血型扶贫方式需要调整。

以行政式扶贫为主,缺乏专业化的反贫困工作方法。我国的反贫困工作从1986年大规模开展至今已有20多年,但反贫困工作方法仍以传统的、普遍的、行政动员式的工作模式为主。由于缺乏对贫困人口的专业、系统的帮助和指导,使我国的贫困状况难有根本的改变。国际经验表明,反贫困项目的目标应最终使贫困人口提高自己的能力和素质,从而使其在失去外力援助的情况下也能独立发展。在培养贫困人口素质这一过程中,针对性的、专业化的工作方法和组织必不可少,而这正是我国反贫困工作所缺少的。

我国反贫困社会政策亟待改革创新

借鉴发达国家反贫困社会政策建设的经验,我国的反贫困社会政策还有很多地方需要改进,主要有以下几个方面。

将缓解相对贫困提到重要位置。中国国际扶贫中心数据显示,从1978年到2007年,我国尚未解决温饱的绝对贫困人口占农村总人口的比重由30.7%下降到1.6%;而从2000年到2007年,温饱问题已解决但发展水平依然较低的低收入贫困人口,即相对贫困人口的同一比重相应地由6.7%降至3%。可见,我国反贫困工作开展以来,绝对贫困已得到了很大程度的缓解,从数量到比重都有巨幅下降。相比而言,相对贫困的下降幅度要小很多。而且到目前为止,相对贫困人口的数量比绝对人口多出将近1倍。在这种情况下,我们的反贫困工作显然应该改变以往只注重解决温饱、忽视相对贫困的做法,而应该顺应贫困演变趋势,逐步将反贫困工作重点转向相对贫困。缓解相对贫困,减小收入差距,不仅是反贫困工作的重要任务,更是解决我国当前社会矛盾,构建和谐社会的题中之义。

引进NGO等共同参与开发性反贫困。反贫困不仅是政府的任务,更是全社会共同面对的难题。因此,在反贫困工作中,应注重反贫困主体的多元性,除政府以外,还应积极引进NGO等社会力量共同参与。2001年,在《中国的农村反贫困开发》白皮书中就已经提出,在21世纪初应积极创造条件,引导非政府组织参与和执行政府反贫困开发项目。但直到2006年2月,我国政府才挑选了6家NGO作为大规模投放国家反贫困财政资金的合作伙伴。可以说,这一行动实现了我国反贫困由“政府包办”到“政府与非政府组织合作”的第一步。非政府组织规模巨大,而且掌握大量资源,其力量不可小觑,我国政府应该放开对反贫困工作的大包大揽,积极引进非政府组织共同参与,降低NGO进入反贫困领域的门槛。这一方面有利于政府减轻自己的负担,另一方面也有助于推动现代社会的自我管理。此外,我们还应积极开展与一些国际组织、外国政府在反贫困开发领域的合作。

实施动态的、开放的反贫困策略。我国目前的贫困以相对贫困为主,很难再通过就地扶贫政策使之得以改善。所以,针对贫困人口尤其是相对贫困人口,应采取开放式的反贫困策略,将他们从农村中转移出来,进入城市。应从制度上消除城乡之间的壁垒,实现农村人口尤其是贫困人口可以在城市获得同等的就业机会。中共十七大报告就提出,要加强农村富余劳动力转移就业培训,建立统一规范的人力资源市场,形成城乡劳动者平等就业的制度。并提出要“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”。这些重大战略、策略的实施,将有效地缓解相对贫困的问题。

重视发展贫困人口的个人资产。美国的反贫困经验告诉我们,要靠贫困者自己解决贫困,外力只起协助作用。因此,反贫困更应以贫困人口自助为核心。以此为基础,我国的反贫困工作应改变过去的被动给予的扶助方式,强调贫困人口改变贫穷靠自己,政府可以为他们提供技能素质的培训,提供就业途径,提供启动资金,但真正摆脱贫穷不能单靠向政府伸手,要挖掘自身的资源,从小规模项目开始,逐渐积累起自己的资产。一旦获得了资产的积累,再加之扶助者的相关指导,贫困人口便能很快获得发展,从根本上摆脱贫困。

注重借助社会工作的专业方法。贫困人口不仅是反贫困的对象,也是反贫困的主体,反贫困工作不能缺乏他们的参与。因此,传统的、行政化的反贫困工作方式,已经不适应反贫困工作的发展。应借鉴专业化的反贫困工作方法,尤其应该借助社会工作的方法和理论,培养专业的反贫困社会工作者,运用专业的助人技巧对贫困人口进行扶助,使贫困人口增强自助能力,增强自主脱贫的意识。只有贫困人口在精神上脱贫了,克服了传统的“等、靠、要”思想,有了自力更生、奋发图强的反贫困精神,贫困人口的贫困状况才容易改变。

将开发性扶贫与社会救助相结合。开发式扶贫主要针对的是有自助能力的贫困人口。在截至2006年的农村2000多万尚未解决温饱的贫困人口中,其中有93%有劳动能力,是可以通过开发式扶贫脱贫致富的;但也有7%是丧失劳动能力的,他们根本没有自助能力,显然开发式扶贫并不适用他们。对这部分群体进行社会救助,政府直接发放救助金到贫民手中,才是解决其温饱问题的更加有效的途径。因此,对于全部或部分失去劳动能力的老人、儿童和残疾人等,应当主要依靠以社会救助制度为核心的社会安全网来进行减贫。(作者李迎生为中国人民大学社会与人口学院及社会学理论与方法研究中心教授、博士生导师,乜琪为中国人民大学社会与人口学院博士生)

本文由js333.com发布于智能产品,转载请注明出处:反贫困的国际经验和中国实践js333.com,当前农村

关键词:

最火资讯