js333.com中国社会科学报,新时代行政区划改革再

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摘要:(林拓国家社科基金重大项目首席专家、华东师范大学中国行政区划研究中心主任) 5.以优化制度供给为重点,完善行政区划管理的体制机制。 副校长汪荣明致辞 应当重视的是,行政

(林拓 国家社科基金重大项目首席专家、华东师范大学中国行政区划研究中心主任)

  5.以优化制度供给为重点,完善行政区划管理的体制机制。

副校长汪荣明致辞

  应当重视的是,行政区划管理秩序优化必须以职权与职责的匹配为基础,为此,《条例》明确法律责任并强化违法必究,从公开的征求意见稿36条到正式颁发的27条,有所缩减,唯独法律责任部分大幅增加,惩治力度明显加大。对于行政区划管理来说,简单的权力下放确实易于诱发行政区划调整的地方冲动,而基于当下利益的变动,就一时而言,可能貌似合理, 但从长远考量却难以称得上是行政区划的实质性优化,故而《条例》在权力下放的同时加强管理,建立备案制度和追责制度,实现放管结合,这是条例有效实施及秩序构建的关键保障。

2.行政区划新型总体布局基本确立。

  首先是确立行政区划设置新标准,新版县级市设置标准不仅凸显城市本质,而且尊重资源环境承载、促进公共服务均等化等,还实现分类方式从线性化向矩阵化、定量指标从二元型向复合型、定性指标从单向度向多向度的转变,对于城镇化优化布局与提高质量的意义深远,市辖区标准也正在积极酝酿之中。其次是完善政区调整论证机制,近年方案论证充分发挥专家学者的智力支撑作用,提高论证的科学性。再次是探索行政区调整评估机制,长期以来区划调整的实效与风险等后续评估是管理工作的短板,近年已经开展有益的探索,积累了经验。更重要的是制定行政区划管理条例,为设置标准、管理体制、管理权限、变更程序、监督与责任提供基本法律遵循,还完善法治化管理链,健全档案管理、代码管理等机制。

编辑|吕安琪

  基于此,加强党的领导,在行政区划管理领域具有更高更深刻的要求。行政区划管理应当“总体保持稳定”,并不是一般意义上的确保社会稳定,而是应该从中华民族伟大复兴这一党的伟大事业的战略高度加以深刻认识,行政区划总体保持稳定所长期形成的强大内聚力正是其中的重要基础;行政区划历史地名的保护,也不仅仅是通常意义上的文化保护,而是中华民族精神血脉的现代传承。不仅如此,行政区划优化应当在党统领全局的战略部署下展开,从而切实 “加强顶层规划”;表面上看,行政区划调整是局部地域的实施,但实际上,不仅仅是从某一地域出发的考虑,而应当是在战略全局考量下结合具体地域实际的优化;行政区划体制往往在经济人口总量高势差的顶托下生发了升格的诉求,但实际上,倘若仅仅局限于某一方面,局部的盲目升格可能造成意外风险乃至更大范围的冲击,应当从体制顶层的综合谋划进行合理定位。 同时,根据党中央的重大决策部署,以改革精神推动行政区划稳中求进的优化,完善配套措施;还应当维护国家统一、维护民族团结、服务和保障国家安全,不仅要以行政区划夯实边疆的治理基础,还要应对国际复杂环境、肩负历史使命对未来负责,充分体现“存在感”。

1.坚持中国特色社会主义最本质特征,加强党对行政区划工作的领导。

  行政区划改革必须直面当前我国社会发展中存在的矛盾和问题,为解决我国不平衡不充分发展,围绕重大战略部署提供关键支撑。一是围绕建设现代化经济体系以及供给侧结构性改革与创新型国家建设,行政区划改革应重视新增长点培育、新动能形成和新网络构建。二是围绕陆海内外联动与东西双向互济的开放格局,服务“一带一路”倡议,应深化口岸、边疆、兵团、海港等重要节点的行政区改革。三是围绕区域协调发展战略与区域重大决策,统筹优化京津冀与长江经济带沿线行政区划设置,行政区划优化要呼应中部崛起新态势、西部大开发新格局以及东北深化改革,重点向中西部倾斜,中西部应审慎稳妥增设地级市,推动城镇格局与体系趋于完善,推动中部地区加快崛起、西部大开发新格局加快形成。同时,为雄安新区的行政区设置高标准化、优化谋篇布局。四是围绕乡村振兴战略与新型城镇化建设,发挥城镇行政区的辐射带动作用,推进撤县设市、撤县设区、撤乡设镇等,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,促进城乡融合与乡村多元发展,充分释放行政区划的制度活力。五是围绕可持续发展战略,将环境容量和综合承载力作为城市型政区设置的重要考察内容,行政区域尺度与资源生态管治尺度相匹配,积极探索跨行政区生态协同治理、资源型城市行政区划改革等重要问题,积极推动美丽中国建设。

民政部区划地名司李伟副司长致辞

  加强党的领导是由我国行政区划的首属性与内在特性双重决定的。 中国特色社会主义最本质特征是中国共产党的领导, 行政区划首要属性是政治性, 加强党的领导是我国行政区划改革的必然要求。不仅如此,我国行政区划具有深刻的内在特性,自秦朝郡县制以来绵延相续,是中央权力在地方落实的基础,更是国家统一性的依托,已经成为中华民族内聚力的基本制度构架。 不少县从设立至今相沿未改,举世罕见,很多历史地名是极为宝贵的历史遗产。当然,众所周知,历史上的国家权力并未真正深入广大基层和夯实广阔边疆,所谓皇权“不下县”也“不到边”;新中国成立尤其是改革开放以来,这一基本制度构架注入了全新的内涵,纵向到底、横向到边,全面建立并加强了党和国家与广大人民群众的血肉联系,强化了人民的主体性,激发了群众的创造性,行政区划进一步成为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

党的十九大报告作出中国特色社会主义进入新时代的重大判断,为中国特色社会主义伟大事业作出了全面系统部署,是推进新时代行政区划改革的行动指南。

  4.行政区划新型管理格局基本确立。

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  国务院总理李克强近日签署国务院令,公布《行政区划管理条例》(以下简称《条例》),自2019年1月1日起施行。 这是继1952年政务院《关于处理行政区划变更事项的规定》、1985年国务院《关于行政区划管理的规定》之后,面向新时代,国务院出台的新管理条例,明确了行政区划是党领导人民依据宪法法律,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,指明了行政区划管理的原则与方针,细化了程序规定,优化了管理制度,提升了行政区划的科学性、规范性、有效性,成为新时代行政区划的管理纲领,在全国范围引起了广泛反响。华东师范大学林拓教授在本世纪初就倡议行政区划管理立法,着力开展中外行政区划法治研究,应邀参与了《条例》起草工作,依托国家社科基金重大项目“新型城镇化下我国行政区划优化设置及其评估研究”(15ZDA032)为《条例》作出了贡献。

党的十九大指明了新时代中国特色社会主义建设的历史方位,面对新机遇和前所未有的新挑战,深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想,推动行政区划改革从新起点迈向更高目标的再出发:健全完善中国特色行政区划体系与体制,至少涵盖以下重要理论新命题与新课题。

作者|林拓(国家社科基金重大项目首席专家、我校中国行政区划研究中心主任)

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  秩序与活力是行政区划管理的一体两面,必须切实提升行政区划设置的科学性、规范性、有效性。 表面上看,《条例》重点完善包括行政区划变更申请、审批、备案等的程序制度,但实际上,这不仅是变更程序的科学安排,更是管理秩序的优化重塑,并呈现出从行政区划自身管理向政府治理逐层拓展的构建格局。

2014年2月,习近平总书记在北京市考察工作结束时的讲话中指出,行政区划并不必然就是区域合作和协同发展的障碍和壁垒,行政区划本身也是一种资源,用得好是推动区域协同发展的更大优势,用不好则可能成为发展的掣肘;要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式,大家抱成团朝着顶层设计的目标一起做。正是这一新理念的引领,行政区划改革从全局入手,充分发挥行政区划的重要作用。一方面,行政区划调整正在塑造更趋合理的协同格局,着力增强核心城市的辐射带动作用,同时,引导资源向发展轴聚集,破除区域合作的体制障碍;另一方面,行政区划调整正在催化更趋突出的协同效应,以往省际边界对互联互通具有“屏蔽效应”,且长期处于薄弱地带,但近年这一格局已发生深刻变化,省际边界政区调整已超过1/5,正在成为省际联动协同的重要枢纽,甚至出现了跨地级市域的行政区划格局重组现象。

  中华人民共和国成立初期,我国政府为了巩固和加强政权建设、恢复经济社会秩序,着力建立大行政区;为了加强与群众的联系,在基层实行小乡制;为了促进民族团结与维护边疆稳定,实行民族区域自治。改革开放以来,围绕以经济建设为中心的战略决策,国家确立了市管县体制,创新了设市设区模式,完善了城镇体系结构,促进了城乡经济社会协调发展。机构改革往往相应引发行政区划体制变革及格局变动。1982年12月,中共中央、国务院颁布《关于省市自治区党政机关机构改革若干问题的通知》,两个多月后,1983年2月《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》发布,这一机关机构的改革,引发了我国市管县体制推进及大中城市郊区行政区划建制的历史性转变。为了更好地把握行政区划今后的改革,有必要首先分析近年改革的新成就与新动向。

会议现场

  《条例》最为核心的是,开宗明义指出“加强党的领导”,明确行政区划是党领导人民依据宪法法律,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

继往开来:

  目前,行政区划新型管理格局已基本确立,规范管理、法治管理、过程管理等也已达到较高的水平,不局限于政区边界、政府驻地、行政区地名等一般性的要素管理,而是逐步确立综合性的系统管理。迈向更高目标,仍有进一步提升的空间:一是科学化水平再提升,根据新思想、新方略、新要求、新部署,加强基础理论与战略预测研究,为行政区划改革的制度供给精准发力,完善论证评估内容及机制等。二是精细化水平再提升,条例实施、第三方评估、专家论证以及实地调研考察、风险评估等的细化尤为重要。三是协同化水平再提升,加强法治协同,即将出台的行政区划管理条例,在今后的施行中应注重与相关法规条例的协同,同时,针对目前地方组织法中缺少地级政府和县级政府派出机关设置规定不适应发展需要的问题,推动修订地方组织法的相关规定,为推动区县发展和开发区设置提供法治保障;加强层级协同,统筹优化管理权限配置,坚持管理严肃性的同时,积极稳妥逐级下放相关审批权限;加强部门协同,与国土、财税、金融、编制等改革协同推进,优化行政区划制度供给的集成效应。四是长效化水平再提升,后续评估长效化,深化制度建设,包括探索建立行政区划年度报告制度等;能力建设长效化,近年持续开展的全国行政区划培训已经取得很好效果,今后建议借助学科建设、学历培养等途径源源不断地输送和培育优秀人才。

  9月19日至20日,以我校林拓教授为首席专家的国家社科基金重大项目“新型城镇化下我国行政区划优化设置及其评估研究”开题论证会暨首届中国行政区划国际论坛和“中国行政区划研究中心”揭牌仪式在我校举行。

 (本文系国家社科基金重大项目“新型城镇化下我国行政区划优化设置及其评估研究”(15ZDA032)阶段性成果)

行政区划作为基础性的空间安排,与国家建设密切相关,尤其是现代国家建立初期与经济社会发展的转型期以及工业化城镇化的关键阶段,往往引发行政区划的深度重塑。从法国行政区划的历史看,法国大革命所带来的极为重要的一项改革就是废除旧制度的辖区分割,突破自成一体的传统与习惯,以消除旧制度死灰复燃的土壤;二战后又由于省的面积过小,在省之上增加了大区一级行政建制;2014年在大都市区化背景下成立“巴黎大都市区”,合并原本的巴黎市及近郊 3省,形成多重治理格局,支持巴黎发展成为更具竞争力的全球城市。日本在明治维新时期对行政区划进行较大调整,战后日本应对城市高速发展、居民生活圈广域化特征等,建立大城市广域行政圈和广域市町村圈,2006年起日本各界又着力考量更高层面的广域合作,引入道州制度,探索一级行政区改革,建立道州与市町村两级地方自治制度。英国在20世纪70年代的行政体制改革中建立了大伦敦议会和六大都市区,1986年大伦敦及六大都市区政府被撤销;2000年伴随着欧洲大都市改革潮流,正式建立大伦敦政府,被认为是最成功的典型之一。

  十八大以来的五年,我们取得的成就是全方位、开创性的,变革是深层次、根本性的。行政区划领域的变革同样不可忽视,悄然展开着的深层次历史性变革,至少体现在以下四个方面的“基本确立”。

  民政部区划地名司副司长李伟、民政部区划地名司区划处长燕翀、天津市人大常委会副主任张俊芳、上海市政府研究室主任王德忠,还有来自中国社会科学院、中国人民大学、浙江大学、山东大学、复旦大学、同济大学、上海社科院、上海纽约大学、澳大利亚悉尼科技大学、美国华盛顿大学等国内外20多所高校和研究机构的近百名专家学者参加。我校副校长汪荣明、文科发展中心主任费斌,中国行政区划研究中心原主任刘君德教授,我校城市与区域科学学院院长杜德斌教授、城市发展研究院副院长曾刚教授,以及地学部、经济与管理学部、社会发展学院等相关学科的师生参加。会议由城市发展研究院常务副院长罗国振教授主持。

  新发展理念贯穿整个条例, 囿于篇幅限制,这里集中讨论创新与协调理念的贯彻。 就创新而言, 遍布全国的新区开发区是改革发展的重要载体,但众多新区开发区并非行政区却又接近一级政府,有的就是准行政区,加之托管代管行政区的主流体制模式,不仅扰动了行政区划体系,而且相互间的体制摩擦束缚了发展活力。国务院办公厅印发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》(国办发也2017页7 号)提出,要“理顺开发区与代管乡镇、街道的关系,依据行政区划管理有关规定确定开发区管理机构管辖范围”。《条例》直面现实问题,相当部分的新区开发区正是“依照法律、 国家有关规定设立的地方人民政府的派出机关”,其变更等相关事项“由批准设立该派出机关的人民政府审批”,从而有助于理顺体制关系,这在第十条得以充分体现。

始终坚持以人民为中心的核心发展理念,行政区划改革必须以人民利益为旨归,让人民群众更有获得感。一是进一步让行政区划改革更有温度,保障和改善民生应贯穿从标准制定、方案论证到调整实施再到后续评估等的全过程。二是进一步推动城市内部行政区划的改革创新,探索市辖区、街道、社区等设置及体制的联动创新等,基层政区的机构设置和人力资源调配必须面向人民群众、符合基层事务特点,为管理服务重心向基层下移做好空间安排,为加强社会治理提供重要引导与支撑。三是进一步发挥行政区划的资源配置作用,牵引公共服务资源优化配置,更好地满足人民群众的美好生活需要,同时,防止区划调整不当对人民群众造成的不良影响。四是进一步增强文化传承与活力,行政区划承载着悠久的历史文脉,很多已经融入大众的日常生活乃至精神血脉,城镇行政区优化调整不仅要突出地域特色,更要灵活开发文化遗产。五是进一步服务脱贫攻坚,针对连片贫困地区,优化中心城市市辖区结构规模,增强区域中心城市对贫困地区的辐射带动能力,为转移就业人口脱贫拓展空间,为易地扶贫搬迁脱贫提供重要的空间载体,促进区域性整体脱贫。

  4.促进民主政治和行政体制改革,发挥行政区划基础功能。

文|城市与区域科学学院 城市发展研究院 

  就协调而言,一是加强自身管理的协同,《关于行政区划管理的规定》《地名管理条例》 《行政区域界线管理条例》 是行政区划领域的三大法规, 但彼此间缺少必要的衔接,《条例》着力健全管理的系统性与完整性;二是加强与相关标准的衔接,规定了设立市、市辖区,镇、街道的标准,并明确标准的制定机制(第十一条); 三是加强与地方发展全局及其他工作的衔接,明确要求县级以上政府要将行政区划工作纳入国民经济和社会发展规划,将行政区划管理工作经费纳入预算(第五条);四是加强多部门之间的有机协同,改变民政部门单兵作战困局,“应当根据情况分别征求有关机构编制部门和本级人民政府的外事、发展改革、民族、财政、自然资源、住房城乡建设、城乡规划等有关部门的意见”(第十四条)。

4.行政区划新型管理格局基本确立。

  行政区划是国家政权建设的重要组成部分,是治国理政的基础制度框架,行政区划改革与众多领域改革紧密相关。这不仅要求行政区划在相关改革中发挥更加突出的支撑作用,也要求区划管理本身更加科学高效。从体系维度上,在2018年3月5日全国人大第十三届第一次全体会议的政府工作报告中就有“扎实推进区域协调发展战略,逐步缩小城乡区域发展差距,把各地比较优势和潜力发挥出来”“塑造区域发展新格局”“提高新型城镇化质量”等要求。从体制维度上,新近出台的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出“建立健全党对重大工作的领导体制机制”“合理配置宏观管理部门职能”“深入推进简政放权”“合理设置地方机构”等,从不同方面对行政区划改革明确提出了新要求。古今中外,行政区划改革往往成为更大范围深刻变革的序曲和支撑。在建设中国特色社会主义的伟大进程中,健全完善中国特色行政区划体系和体制至关重要。

林拓教授任首席专家的国家社科基金重大项目开题暨首届中国行政区划国际论坛举行

  首先是行政区划要件的精细化管理,涵盖行政区划图(第十六条)、行政区划代码(第十七条)、行政区划管理信息系统(第十九条)行政区划变更信息公开(第十八条)、行政区划档案(第二十条)等。其中,行政区划图在不同部门的各自标示导致出现“正确的错误”,行政区划代码由标准部门认证却由国家民政部发布导致管理不畅等, 反映出的是体制关系的某种缺憾,而精细化管理的实质是致力于体制管理秩序的优化。

卓越的实践呼唤理论创新。行政区划领域曾经产生过不少理论建树,近年来更是众彩纷呈,取得一系列重要成果。如今面临新时代的更高要求,我们不能满足以往的成果,需要理论创新的再出发,积极促进专家学者与实务部门的良性互动,汇集各方智慧与力量,共同携手助推我国行政区划改革在新时代形成新气象,迈向新境界!

  行政区划作为基础性的空间安排,与国家建设密切相关,尤其是现代国家建立初期与经济社会发展的转型期以及工业化城镇化的关键阶段,往往引发行政区划的深度重塑。从法国行政区划的历史看,法国大革命所带来的极为重要的一项改革就是废除旧制度的辖区分割,突破自成一体的传统与习惯,以消除旧制度死灰复燃的土壤;二战后又由于省的面积过小,在省之上增加了大区一级行政建制;2014年在大都市区化背景下成立“巴黎大都市区”,合并原本的巴黎市及近郊 3省,形成多重治理格局,支持巴黎发展成为更具竞争力的全球城市。日本在明治维新时期对行政区划进行较大调整,战后日本应对城市高速发展、居民生活圈广域化特征等,建立大城市广域行政圈和广域市町村圈,2006年起日本各界又着力考量更高层面的广域合作,引入道州制度,探索一级行政区改革,建立道州与市町村两级地方自治制度。英国在20世纪70年代的行政体制改革中建立了大伦敦议会和六大都市区,1986年大伦敦及六大都市区政府被撤销;2000年伴随着欧洲大都市改革潮流,正式建立大伦敦政府,被认为是最成功的典型之一。

  李伟代表区划地名司首先对重大项目开题暨首届中国行政区划国际论坛的召开表示热烈的祝贺。他对该重大项目研究提出重要的指导意见,他指出,行政区划作为国家政权建设的基础前提和重要组成部分,行政区划设置是否合理直接关系到政权稳定、管理绩效、经济社会发展的速度和质量,还关乎国家行政体制改革、生产要素布局等长远战略问题。行政区划发展有其内在的规律,行政区划关系改革发展的方方面面,牵一发而动全身,行政区划调整优化的本质是中央和地方、地方和地方、政府和市场关系再调整的过程。行政区划调整必须慎之又慎,科学论证,必须以深厚的理论和战略研究成果作为基础,形成一套系统完整、科学规范、客观公正的论证评估制度与程序。他希望行政区划研究工作,一是要拓展行政区划管理顶层设计宏观战略的研究广度;二是要强化优化行政区划设置具体工作的理论研究的深度,要进一步健全行政区划理论研究框架;三是要加强经常性行政区划理论研究的团队建设力度。最后,他表示,民政部区划地名司将大力支持与华东师大共建的“中国行政区划研究中心”,进一步探讨建立行政区划全国专家库的可能性;中国行政区划国际论坛打造了一个很好的平台,对于促进各领域专家学者进行交流探讨,对全面提升研究质量和水平具有重要意义。

  与之一脉相承的是,《条例》以新发展理念为引领,以全面深化改革为动力,激发行政区划制度的“活力”。

十八大以来的五年,我们取得的成就是全方位、开创性的,变革是深层次、根本性的。行政区划领域的变革同样不可忽视,悄然展开着的深层次历史性变革,至少体现在以下四个方面的“基本确立”。

来源|中国社会科学网

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编辑|吴潇岚

长期想解决而没有解决的行政区划体制难题取得关键进展。例如,遍布全国的新区开发区与行政区的体制关系难题。开发区托管行政区是开发区体制的主流模式,但造成治权失序、权限配置失当等,带来很大困扰。为此,相关体制改革以促进融合发展为基本取向,既发挥精简高效的体制优势,又夯实相应的法律地位,完善社会管理职能。又如,生态文明建设成为区划调整重要维度。以往认为,县改区就是加快城市建设,与生态保护相左,但近年来市辖区体制正呈现新变化,促进更大范围地资源优化配置,既提高财政转移支付能力,加大生态补偿力度,又统一规划建设,理顺治理机制,便于就业带动及公共服务,没有削弱而是更有力地保护生态,像上海市崇明撤县设区后,世界级生态岛建设全面提质提速。

  始终坚持以人民为中心的核心发展理念,行政区划改革必须以人民利益为旨归,让人民群众更有获得感。一是进一步让行政区划改革更有温度,保障和改善民生应贯穿从标准制定、方案论证到调整实施再到后续评估等的全过程。二是进一步推动城市内部行政区划的改革创新,探索市辖区、街道、社区等设置及体制的联动创新等,基层政区的机构设置和人力资源调配必须面向人民群众、符合基层事务特点,为管理服务重心向基层下移做好空间安排,为加强社会治理提供重要引导与支撑。三是进一步发挥行政区划的资源配置作用,牵引公共服务资源优化配置,更好地满足人民群众的美好生活需要,同时,防止区划调整不当对人民群众造成的不良影响。四是进一步增强文化传承与活力,行政区划承载着悠久的历史文脉,很多已经融入大众的日常生活乃至精神血脉,城镇行政区优化调整不仅要突出地域特色,更要灵活开发文化遗产。五是进一步服务脱贫攻坚,针对连片贫困地区,优化中心城市市辖区结构规模,增强区域中心城市对贫困地区的辐射带动能力,为转移就业人口脱贫拓展空间,为易地扶贫搬迁脱贫提供重要的空间载体,促进区域性整体脱贫。

华东师大与民政部区划地名司共建“中国行政区划研究中心”揭牌仪式

  不仅如此,《条例》充分明确了行政区划变更管理职权如何在统筹集中下精准化配置,进而优化政府治理。不同于其他政府事项, 行政区划变更既涉及隶属关系、 政府驻地、政区名称、行政边界等多种要素的互动关联,又涉及中央与地方、地方与基层等多重关系的复杂交织,并不是权力“统”与“放”的一般化问题,而是中央与地方治权的配置过程。这一难题早在新中国成立之初已经显现,1949 年《关于统一行政区划变更权限的决定》就体现了破解难题的努力,直至1985年《关于行政区划管理的规定》也仅是作出框架性的规定,给此后的实践带来诸多困惑。同时,隔级决定抑或自主选择一直是行政区划变更的管理难题,过于倾向于前者,易于出现实情不明而导致误判等不足,但过于倾向于后者,又会滋生地方变更的随意性。 例如,近年有些地方已经撤乡设镇、撤镇设街道乃至撤县设区,为了获取乡村振兴的政策红利,提出行政区划的逆向调整。为此,充分尊重并考量地方自主选择的隔级决定,不仅仅是遏制地方的变更冲动,也不仅仅是彼此间的相互协调, 更是科学有效的规范引导与战略引领,这正是《条例》所隐含的重要取向之一。

1.行政区划新型发展理念基本确立。

  中国特色社会主义的最本质特征是中国共产党的领导。行政区划的本质属性是政治性,是党治国理政的基础制度框架,加强党的领导是中国特色社会主义行政区划体制改革的必然要求,从而保持行政区划改革的正确政治方向。行政区划重大改革关乎国计民生,关乎社会稳定,关乎党的执政基础,要在党统领全局的部署下系统展开;地方区划调整牵一发而动全身,涉及机构设置、群团组织、公众舆情等多方面,地方党委强有力的正确领导乃至发挥基层党建的引领作用,才能真正形成发展共识与协同合力,这已经由近年成功实践所证明。2015年新修订的《中国共产党地方委员会工作条例》将“研究讨论本地区行政区划调整以及有关党政群机构设立、变更和撤销方案”,作为地方党委会全会的重要职责。健全完善党领导行政区划工作的体制机制将是今后改革的重大课题。

  汪荣明在致辞中说,由林拓教授率领的团队,依托多年的积累,联合国内外多学科专家,成功中标2015年国家社科基金第一批重大项目。获准立项的“新型城镇化下我国行政区划优化设置及其评估研究”,是行政区划领域首个国家重大项目,表明学术界对我校相关研究的充分肯定。希望与会专家学者根据国家社科重大项目的要求,围绕有关议题,深入进行交流,努力拓展研究的深度和广度;也希望中国行政区划论坛以坚实的科学研究为基础,充分凝聚智慧,服务决策、促进发展、增进共识,成为具有重要影响力的高端论坛。

  《条例》之所以成为新时代行政区划改革的重大成果,究其根本,正在于坚持以人民为中心的发展,让行政区划改革更有“温度”。

3.行政区划新型体制模式基本确立。

  党的十九大指明了新时代中国特色社会主义建设的历史方位,面对新机遇和前所未有的新挑战,深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想,推动行政区划改革从新起点迈向更高目标的再出发:健全完善中国特色行政区划体系与体制,至少涵盖以下重要理论新命题与新课题。

js333.com,首席专家林拓教授汇报课题情况

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3.围绕重大战略部署,全面完善行政区划的关键支撑。

  本文系全国行政区划调整论证专家聘任仪式会上的专家代表发言报告、国家社会科学基金重大项目“新型城镇化下我国行政区划优化设置及其评估研究”(15ZDA032)阶段性成果。

  上海市政府研究室主任王德忠也发表了致辞,他希望此项课题的研究和本次论坛的举行能够对我国相关领域的理论研究和实践探索产生积极的推动作用。

  放眼世界,行政区划立法往往推进地方政府改革,法国众多地方政府改革、北欧自由市镇试验以及美国各州特别区设立等均与行政区划立法息息相关。 可以说,《条例》将行政区划管理推向新的历史起点,我们对新时代的行政区划改革充满信心和期待!

五年来行政区划变革的规模之大、程度之深,超出过往;又如此平稳过渡,有力促进了改革发展,群众拥有获得感,得到广大干部群众认可与支持,实属可贵。

  党的十九大报告作出中国特色社会主义进入新时代的重大判断,为中国特色社会主义伟大事业作出了全面系统部署,是推进新时代行政区划改革的行动指南。

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  在行政区划变更这一重点内容中,从变更论证要充分考虑人文历史与公共服务等的专门强调(第三条)到变更过程要风险评估与征求公众意见的硬性要求(第十三条),再到变更之后要向社会公告的专项条款(第十八条)以及要求应当同有关民族的代表充分协商(第十四条)等,构成了保障公众权益与改善民生的法治链。 仅以征求社会公众意见而言,今后要求以多种方式广泛、充分征求人大代表、政协委员、在职干部、离退休干部、工商企业、社会组织、居民群众等的意见,确保行政区划调整符合人民群众的意愿。

4.促进民主政治和行政体制改革,发挥行政区划基础功能。

  3.围绕重大战略部署,全面完善行政区划的关键支撑。

来源|城市与区域科学学院 城市发展研究院 

  健全完善党领导行政区划的体制机制是今后改革的重大课题,尤为关键的是行政区划的重大改革、重大政策、重大调整要经过党中央研究;同时,根据《中国共产党地方委员会工作条例》关于讨论行政区划调整方案作为全委会职责的有关要求, 加快健全地方党委全面领导行政区划调整的工作机制, 有效确立党领导行政区划工作从中央到地方的制度机制。

行政区划是国家政权建设的重要组成部分,是治国理政的基础制度框架,行政区划改革与众多领域改革紧密相关。这不仅要求行政区划在相关改革中发挥更加突出的支撑作用,也要求区划管理本身更加科学高效。从体系维度上,在2018年3月5日全国人大第十三届第一次全体会议的政府工作报告中就有“扎实推进区域协调发展战略,逐步缩小城乡区域发展差距,把各地比较优势和潜力发挥出来”“塑造区域发展新格局”“提高新型城镇化质量”等要求。从体制维度上,新近出台的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出“建立健全党对重大工作的领导体制机制”“合理配置宏观管理部门职能”“深入推进简政放权”“合理设置地方机构”等,从不同方面对行政区划改革明确提出了新要求。古今中外,行政区划改革往往成为更大范围深刻变革的序曲和支撑。在建设中国特色社会主义的伟大进程中,健全完善中国特色行政区划体系和体制至关重要。

  卓越的实践呼唤理论创新。行政区划领域曾经产生过不少理论建树,近年来更是众彩纷呈,取得一系列重要成果。如今面临新时代的更高要求,我们不能满足以往的成果,需要理论创新的再出发,积极促进专家学者与实务部门的良性互动,汇集各方智慧与力量,共同携手助推我国行政区划改革在新时代形成新气象,迈向新境界!

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  其次是行政区划要素的精确化管理,行政区划的设立与撤销以及隶属关系、政区界线与政府驻地等的变更,影响广泛却各具特点,均要求准确把握不同变量关系,“行政区划的设立、 撤销以及变更隶属关系或者行政区域界线时,应当考虑经济发展、资源环境、人文历史、地形地貌、治理能力等情况;变更人民政府驻地时,应当优化资源配置、便于提供公共服务;变更行政区划名称时,应当体现当地历史、文化和地理特征”(第三条)。精确化管理将有力促进空间管理秩序的优化。

2.坚持以人民为中心,引领行政区划体系与体制改革。

  3.行政区划新型体制模式基本确立。

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来源|中国社会科学报

行政区划改革必须直面当前我国社会发展中存在的矛盾和问题,为解决我国不平衡不充分发展,围绕重大战略部署提供关键支撑。一是围绕建设现代化经济体系以及供给侧结构性改革与创新型国家建设,行政区划改革应重视新增长点培育、新动能形成和新网络构建。二是围绕陆海内外联动与东西双向互济的开放格局,服务“一带一路”倡议,应深化口岸、边疆、兵团、海港等重要节点的行政区改革。三是围绕区域协调发展战略与区域重大决策,统筹优化京津冀与长江经济带沿线行政区划设置,行政区划优化要呼应中部崛起新态势、西部大开发新格局以及东北深化改革,重点向中西部倾斜,中西部应审慎稳妥增设地级市,推动城镇格局与体系趋于完善,推动中部地区加快崛起、西部大开发新格局加快形成。同时,为雄安新区的行政区设置高标准化、优化谋篇布局。四是围绕乡村振兴战略与新型城镇化建设,发挥城镇行政区的辐射带动作用,推进撤县设市、撤县设区、撤乡设镇等,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,促进城乡融合与乡村多元发展,充分释放行政区划的制度活力。五是围绕可持续发展战略,将环境容量和综合承载力作为城市型政区设置的重要考察内容,行政区域尺度与资源生态管治尺度相匹配,积极探索跨行政区生态协同治理、资源型城市行政区划改革等重要问题,积极推动美丽中国建设。

  民主政治建设、行政体制改革与行政区具有深刻的内在关联,尤其是地方层面的政权建设和行政体制改革更不可能脱开行政区划,行政区划体制的完善也是行政体制改革的重要内容,充分发挥行政区划的基础功能极为重要。一是加强行政区划改革与民主政治建设、行政体制改革的协同,要尤为注重行政区划体制及其格局所形成的潜在限度与空间支撑。二是促进“赋予省级及以下政府更多自主权”,根据行政区划不同建制类型、不同层级特点,精准下放及配置行政管理权限,做到有需、有用、有效;推动拟进行行政区调整的地方健全合署办公,构建精简、统一、高效能的行政管理体制,探索行政区划调整机构编制统筹调剂使用的有效路径和办法。三是加强行政区划调整后相关地方政权建设,积极协同相关部门形成新设政区的地方政权建设以及政府产生的程序性与制度性规定,完善人民当家作主的制度保障。四是引导群众合理有序参与,“有事好商量,众人的事情由众人商量”,行政区划调整与群众切身利益息息相关,应积极畅通参与渠道,强化宣传和舆情监测,关注舆情动向,及时回应社会热点议题,引导社会公众合理有序参与建言献策。五是积极协同国土空间规划体系与体制改革,实现行政区划与主体功能区划统筹协调,促进生态、生产、生活等要素协同治理,在区划调整中充分彰显“用好每一寸国土”的重要理念。

图|戴琪、马子弘、梁音子

  正如习近平总书记2014年2月在北京考察工作时指出,“行政区划本身也是一种重要资源”。 行政区划作为现代国家基础性的空间安排, 国家建立及其转型往往引发行政区划的深度优化,也往往以法治化为重要先导。同时,行政区划融入公众生活的方方面面,不仅体现为身份证号码和籍贯等身份标识, 也往往是日常生活工作的基盘乃至地方感的依托,行政区划紧密联结着国家、地方与个人,长期以来行政区划调整是社会公众关注的重要焦点。

(本文系全国行政区划调整论证专家聘任仪式会上的专家代表发言报告、国家社会科学基金重大项目“新型城镇化下我国行政区划优化设置及其评估研究”阶段性成果)

  2.坚持以人民为中心,引领行政区划体系与体制改革。

  在随后的一天半的国际论坛里,与会专家从不同的研究领域和视角充分展开交流。其中,刘君德教授结合多年来的研究与实践,就行政区经济理论作了深入系统的重要演讲。专家们还围绕课题的数据收集和分析、研究方法、成果的验证和应用等方面展开了深入的讨论。

  《条例》极为突出的是,以全面依法治国为旨归,以重大现实问题为导向,优化行政区划管理的“秩序”。

以往区划调整及制度供给重点考量地区发展的水平与实力,优者更优。十八大以来,行政区划改革更重视区域统筹协调,新型总体布局主要体现三大面向:面向全国城镇化总体布局,区县级区划调整集中于连接“两横三纵”重要节点城市,尤其是西安、成都等中西部城市,沿陆桥通道横轴、沿海通道纵轴等相继展开;面向“一带一路”倡议,亚欧大陆桥中极为重要的城市——江苏省连云港和新疆霍尔果斯几乎同时开展调整;面向陆海内外联动与双向开放,伴随陆海分割向陆海统筹的转变,整合岸线优势资源,陆海型城市行政区正逐步确立。同时,边疆地区的区划调整呈现“重点布局、全面带动”的特点,面向东北亚、中亚、西亚、东南亚、南亚的重点口岸撤县设市,推动通道性界点转变为枢纽性结点。

  1.坚持中国特色社会主义最本质特征,加强党对行政区划工作的领导。

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  实际上,《条例》准确把握行政区划不同要素的特质,在政府治理的事务管辖权(某特定事务由某部门管辖)和层级管辖权(特定事务由特定层级的部门管辖)的矩阵构架中,报全国人大批准,由国务院审批和国务院授权省、自治区、直辖市以及由省、自治区、直辖市审批的行政区划变更事项均具有明确界定,实现精准化配置,从而塑造了科学的管理秩序,对此,第六至十条作出了非常细致明确的规定。

中国特色行政区划体系与体制

  五年来行政区划变革的规模之大、程度之深,超出过往;又如此平稳过渡,有力促进了改革发展,群众拥有获得感,得到广大干部群众认可与支持,实属可贵。

  课题首席专家林拓教授作开题报告。该课题联合了中央党校、中国科学院、中国社会科学院、复旦大学、上海交大、同济大学、香港中文大学等海内外多学科专家学者的力量,组成高水平团队展开研究。他主要从问题意识、主攻目标、总体框架和重点任务等主要方面对课题做了介绍。

  当然,行政区划变更还需要系统严密的论证与评估,令人欣慰的是,专家学者和有识之士多年来呼吁的专家论证和风险评估等程序制度在《条例》中得以确立,第十三条关于申请变更材料明确要求提交“专家论证报告”和“风险评估报告”。 可能在一些人看来,这仍然略显笼统,其实这是从程序制度的终端成果做出实质性的限定。 近年,行政区划变更的专家论证制度以及变更前风险评估制度和变更后效果评估制度等已广泛实施, 并逐步积累了日益丰富的经验。 应该说,制度的成熟需要相当时间的完善, 不可能毕其功于一役。《条例》第二十六条指出,“国务院民政部门可以依据本条例的规定, 制定具体实施办法”,更多制度的更细致的具体规定有望在日后的“实施办法”中得以进一步完善。

中华人民共和国成立初期,我国政府为了巩固和加强政权建设、恢复经济社会秩序,着力建立大行政区;为了加强与群众的联系,在基层实行小乡制;为了促进民族团结与维护边疆稳定,实行民族区域自治。改革开放以来,围绕以经济建设为中心的战略决策,国家确立了市管县体制,创新了设市设区模式,完善了城镇体系结构,促进了城乡经济社会协调发展。机构改革往往相应引发行政区划体制变革及格局变动。1982年12月,中共中央、国务院颁布《关于省市自治区党政机关机构改革若干问题的通知》,两个多月后,1983年2月《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》发布,这一机关机构的改革,引发了我国市管县体制推进及大中城市郊区行政区划建制的历史性转变。为了更好地把握行政区划今后的改革,有必要首先分析近年改革的新成就与新动向。

  1.行政区划新型发展理念基本确立。

上海市政府研究室主任王德忠教授致辞

  《条例》将新发展理念融入其中,明确提出,行政区划应当保持总体稳定,必须变更时,应当本着有利于社会主义现代化建设、有利于推进国家治理体系和治理能力现代化、有利于行政管理、有利于民族团结、有利于巩固国防五项原则, 坚持与国家发展战略和经济社会发展水平相适应、 注重城乡统筹和区域协调、推进城乡发展一体化、促进人与自然和谐发展四项方针, 这是新时代行政区划管理的基本遵循。

民主政治建设、行政体制改革与行政区具有深刻的内在关联,尤其是地方层面的政权建设和行政体制改革更不可能脱开行政区划,行政区划体制的完善也是行政体制改革的重要内容,充分发挥行政区划的基础功能极为重要。一是加强行政区划改革与民主政治建设、行政体制改革的协同,要尤为注重行政区划体制及其格局所形成的潜在限度与空间支撑。二是促进“赋予省级及以下政府更多自主权”,根据行政区划不同建制类型、不同层级特点,精准下放及配置行政管理权限,做到有需、有用、有效;推动拟进行行政区调整的地方健全合署办公,构建精简、统一、高效能的行政管理体制,探索行政区划调整机构编制统筹调剂使用的有效路径和办法。三是加强行政区划调整后相关地方政权建设,积极协同相关部门形成新设政区的地方政权建设以及政府产生的程序性与制度性规定,完善人民当家作主的制度保障。四是引导群众合理有序参与,“有事好商量,众人的事情由众人商量”,行政区划调整与群众切身利益息息相关,应积极畅通参与渠道,强化宣传和舆情监测,关注舆情动向,及时回应社会热点议题,引导社会公众合理有序参与建言献策。五是积极协同国土空间规划体系与体制改革,实现行政区划与主体功能区划统筹协调,促进生态、生产、生活等要素协同治理,在区划调整中充分彰显“用好每一寸国土”的重要理念。

  2.行政区划新型总体布局基本确立。

  在开题论证之前,举行了双方共建的“中国行政区划研究中心”揭牌仪式。区划地名司李伟副司长、燕翀处长、上海市政府研究室王德忠主任和我校汪荣明副校长等共同为研究中心揭牌。

  1949年,中央人民政府内务部公布《关于统一行政区划变更权限的决定》。1952年,我国社会主义改造基本完成、社会主义建设即将全面开始之际,政务院出台了《关于处理行政区划变更事项的规定》;时隔33年后的1985年,城市改革全面展开, 国务院出台了《关于行政区划管理的规定》;再隔33年后的2018年,党的十九大召开后的第一年、全面建成小康社会决胜期的关键时刻,国务院《行政区划管理条例》出台,标志着行政区划管理进入新的发展阶段。实际上,从新中国成立初年的 《关于统一行政区划变更权限的决定》和《关于处理行政区划变更事项的规定》到改革初年的《关于行政区划管理的规定》,再到如今新时代以立法形式出台的新《条例》,这不仅是改革40年乃至新中国成立近70年实践经验的历史总结与提升, 更是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引的行政区划改革重大成果,开启了新时代行政区划改革的里程碑。

5.以优化制度供给为重点,完善行政区划管理的体制机制。

  长期想解决而没有解决的行政区划体制难题取得关键进展。例如,遍布全国的新区开发区与行政区的体制关系难题。开发区托管行政区是开发区体制的主流模式,但造成治权失序、权限配置失当等,带来很大困扰。为此,相关体制改革以促进融合发展为基本取向,既发挥精简高效的体制优势,又夯实相应的法律地位,完善社会管理职能。又如,生态文明建设成为区划调整重要维度。以往认为,县改区就是加快城市建设,与生态保护相左,但近年来市辖区体制正呈现新变化,促进更大范围地资源优化配置,既提高财政转移支付能力,加大生态补偿力度,又统一规划建设,理顺治理机制,便于就业带动及公共服务,没有削弱而是更有力地保护生态,像上海市崇明撤县设区后,世界级生态岛建设全面提质提速。

  当今中国城镇化也已经成为全国行政区划创新变化的关键动力。尤为值得重视的是,中国城市人口已经超过农村人口。放眼世界城市化进程,城市人口过半之后,很多国家的行政区划也往往发生显著变动,从而引发国家治理的空间重组。我国的行政区划调整确实有力地助推了城镇化进程,但今后仍面临着一系列深层次的问题。作为国家治理的空间基础,行政区划设置优化将直接影响国家治理的现代化进程。因此,课题确立了以下三个主攻目标:一是揭示城镇化与政区演变机理及其趋向,探索我国行政区划未来20~30年的前景框架及其战略方案,为国家治理现代化与新型城镇化体系空间基础的合理构建提供决策依据;二是明确优化行政区划设置的实现路径与政策储备,探索科学评估体系及其监测机制,为政区调整前预判、调整中策略、调整后评估的全过程提供参考模式;三是推进中国特色行政区划的理论构建,在现代国家整体性治理的新视角下重新审视重要理论命题,为中国行政区划优化设置提供更有力的理论支撑。

作者|林拓

全面健全完善

编辑|吴潇岚

我国行政区划改革的关键五年

  2014年2月,习近平总书记在北京市考察工作结束时的讲话中指出,行政区划并不必然就是区域合作和协同发展的障碍和壁垒,行政区划本身也是一种资源,用得好是推动区域协同发展的更大优势,用不好则可能成为发展的掣肘;要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式,大家抱成团朝着顶层设计的目标一起做。正是这一新理念的引领,行政区划改革从全局入手,充分发挥行政区划的重要作用。一方面,行政区划调整正在塑造更趋合理的协同格局,着力增强核心城市的辐射带动作用,同时,引导资源向发展轴聚集,破除区域合作的体制障碍;另一方面,行政区划调整正在催化更趋突出的协同效应,以往省际边界对互联互通具有“屏蔽效应”,且长期处于薄弱地带,但近年这一格局已发生深刻变化,省际边界政区调整已超过1/5,正在成为省际联动协同的重要枢纽,甚至出现了跨地级市域的行政区划格局重组现象。

首先是确立行政区划设置新标准,新版县级市设置标准不仅凸显城市本质,而且尊重资源环境承载、促进公共服务均等化等,还实现分类方式从线性化向矩阵化、定量指标从二元型向复合型、定性指标从单向度向多向度的转变,对于城镇化优化布局与提高质量的意义深远,市辖区标准也正在积极酝酿之中。其次是完善政区调整论证机制,近年方案论证充分发挥专家学者的智力支撑作用,提高论证的科学性。再次是探索行政区调整评估机制,长期以来区划调整的实效与风险等后续评估是管理工作的短板,近年已经开展有益的探索,积累了经验。更重要的是制定行政区划管理条例,为设置标准、管理体制、管理权限、变更程序、监督与责任提供基本法律遵循,还完善法治化管理链,健全档案管理、代码管理等机制。

继往开来:我国行政区划改革的关键五年

目前,行政区划新型管理格局已基本确立,规范管理、法治管理、过程管理等也已达到较高的水平,不局限于政区边界、政府驻地、行政区地名等一般性的要素管理,而是逐步确立综合性的系统管理。迈向更高目标,仍有进一步提升的空间:一是科学化水平再提升,根据新思想、新方略、新要求、新部署,加强基础理论与战略预测研究,为行政区划改革的制度供给精准发力,完善论证评估内容及机制等。二是精细化水平再提升,条例实施、第三方评估、专家论证以及实地调研考察、风险评估等的细化尤为重要。三是协同化水平再提升,加强法治协同,即将出台的行政区划管理条例,在今后的施行中应注重与相关法规条例的协同,同时,针对目前地方组织法中缺少地级政府和县级政府派出机关设置规定不适应发展需要的问题,推动修订地方组织法的相关规定,为推动区县发展和开发区设置提供法治保障;加强层级协同,统筹优化管理权限配置,坚持管理严肃性的同时,积极稳妥逐级下放相关审批权限;加强部门协同,与国土、财税、金融、编制等改革协同推进,优化行政区划制度供给的集成效应。四是长效化水平再提升,后续评估长效化,深化制度建设,包括探索建立行政区划年度报告制度等;能力建设长效化,近年持续开展的全国行政区划培训已经取得很好效果,今后建议借助学科建设、学历培养等途径源源不断地输送和培育优秀人才。

全面健全完善 中国特色行政区划体系与体制

中国特色社会主义的最本质特征是中国共产党的领导。行政区划的本质属性是政治性,是党治国理政的基础制度框架,加强党的领导是中国特色社会主义行政区划体制改革的必然要求,从而保持行政区划改革的正确政治方向。行政区划重大改革关乎国计民生,关乎社会稳定,关乎党的执政基础,要在党统领全局的部署下系统展开;地方区划调整牵一发而动全身,涉及机构设置、群团组织、公众舆情等多方面,地方党委强有力的正确领导乃至发挥基层党建的引领作用,才能真正形成发展共识与协同合力,这已经由近年成功实践所证明。2015年新修订的《中国共产党地方委员会工作条例》将“研究讨论本地区行政区划调整以及有关党政群机构设立、变更和撤销方案”,作为地方党委会全会的重要职责。健全完善党领导行政区划工作的体制机制将是今后改革的重大课题。

  以往区划调整及制度供给重点考量地区发展的水平与实力,优者更优。十八大以来,行政区划改革更重视区域统筹协调,新型总体布局主要体现三大面向:面向全国城镇化总体布局,区县级区划调整集中于连接“两横三纵”重要节点城市,尤其是西安、成都等中西部城市,沿陆桥通道横轴、沿海通道纵轴等相继展开;面向“一带一路”倡议,亚欧大陆桥中极为重要的城市——江苏省连云港和新疆霍尔果斯几乎同时开展调整;面向陆海内外联动与双向开放,伴随陆海分割向陆海统筹的转变,整合岸线优势资源,陆海型城市行政区正逐步确立。同时,边疆地区的区划调整呈现“重点布局、全面带动”的特点,面向东北亚、中亚、西亚、东南亚、南亚的重点口岸撤县设市,推动通道性界点转变为枢纽性结点。

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